近期，中國(guó)央行行長(zhǎng)周小川關(guān)于地方債的觀點(diǎn)被媒體熱炒。周小川指出，地方債應(yīng)主要出售給當(dāng)?shù)鼐用瘢詷?gòu)成對(duì)地方政府債務(wù)的約束。
此言一出，一片嘩然。實(shí)際上，這個(gè)觀點(diǎn)是周小川在今年4月份參加中國(guó)金融40人論壇的演講內(nèi)容，他本來(lái)是探討主權(quán)債務(wù)的約束和激勵(lì)機(jī)制，主旨是想表達(dá)通過(guò)債務(wù)屬地化或本地化來(lái)約束發(fā)債主體的沖動(dòng)，避免債務(wù)外延產(chǎn)生的火燒連營(yíng)。主要邏輯是屬地居民更了解當(dāng)?shù)卣呐e債意圖，容易達(dá)成共識(shí)，有利于債券定價(jià)，可以約束和監(jiān)督政府的行為。
這是個(gè)好想法，但在我國(guó)實(shí)施起來(lái)有些困難。以美國(guó)地方政府發(fā)債為例，他們需要充分地披露舉債意圖和財(cái)政預(yù)算，并需要當(dāng)?shù)刈h會(huì)和當(dāng)?shù)鼐用裢镀北頉Q，投票通不過(guò)就無(wú)法發(fā)債。只有這樣，才能對(duì)地方政府的舉債擴(kuò)張產(chǎn)生制約作用，我們目前顯然還不具備這樣的條件。
但我們應(yīng)該朝著
“約束機(jī)制”這條路來(lái)走，讓地方政府的財(cái)政收支和公共服務(wù)公開(kāi)透明，走向陽(yáng)光化，防止制造地方債務(wù)危機(jī)和制造“代際不公”。長(zhǎng)期的政府債券往往都具有“跨代分配”(或“代際分配”)的特征，前人短期舉債后人長(zhǎng)期來(lái)還，這樣會(huì)制造諸多代際不公平現(xiàn)象。這種行為在短期之內(nèi)雖然會(huì)刺激經(jīng)濟(jì)，但卻會(huì)損害長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
從《預(yù)算法》修正案草案公布的內(nèi)容來(lái)看，決策層對(duì)地方政府自行發(fā)債還是持謹(jǐn)慎態(tài)度，對(duì)地方債在法律條文上仍未“開(kāi)口子”。十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第27次會(huì)議審議的預(yù)算法修正案草案二審稿，刪除了一審稿中擬對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行
“限額管理”的規(guī)定，并重申“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。而我國(guó)《擔(dān)保法》第8條也明確規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人”。
如果地方債既無(wú)地方政府信譽(yù)擔(dān)保，也無(wú)法律保護(hù)，其違約風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該很大，就不應(yīng)該隨便賣給居民。況且，目前中國(guó)的地方債主要是由地方政府成立的融資平臺(tái)來(lái)承借，融資平臺(tái)舉來(lái)的債既不屬于地方債，也不屬于公司債，是一個(gè)為地方政府籌資的特定融資平臺(tái)。現(xiàn)在參與借債的大都是銀行等機(jī)構(gòu)投資者，他們既有迫使地方政府還債的能力，也有自我抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，而居民根本不具有這樣的能力。
另外，地方政府的舉債沖動(dòng)靠屬地居民無(wú)法抑制，因?yàn)榈胤絺偷胤饺谫Y平臺(tái)有考核和財(cái)稅制度限制。自1994年分稅制改革之后，地方稅體系遲遲不能成型，隨著地方財(cái)政收入的緊張，各地方之間出現(xiàn)了相互競(jìng)爭(zhēng)、相互角力的格局。以往除了舉債，經(jīng)營(yíng)城市的土地出讓金收入是地方財(cái)政的主要來(lái)源之一，但隨著房地產(chǎn)調(diào)控和土地財(cái)政收入打折扣之后，地方政府只能想方設(shè)法去舉債和增加收稅，而這與當(dāng)前宏觀減稅的大背景相悖，但卻是目前的現(xiàn)實(shí)狀況。
如果想真正落實(shí)減稅政策，想徹底改變地方財(cái)政“寅吃卯糧”，打破土地財(cái)政，就必須要盡快啟動(dòng)財(cái)稅體制改革，調(diào)整中央與地方之間的稅收分配格局，適當(dāng)向地方政府傾斜分配，讓地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。否則，土地財(cái)政難以打破，房地產(chǎn)調(diào)控難以落實(shí)，減稅政策很難執(zhí)行到位，地方政府的舉債沖動(dòng)也難以抑制。另外，地方債以后也應(yīng)該有限度地發(fā)放，若非得發(fā)行，就一定要堅(jiān)持“誰(shuí)借誰(shuí)還”的原則，實(shí)施行政責(zé)任追溯機(jī)制，盡量避免制造過(guò)多的代際不平等現(xiàn)象。