地方債“拆彈”初見成效

　　自去年6月底審計署披露全國地方政府性債務審計結果后，地方債務風險問題得到空前重視。一方面，通過展期舊債、控制新債，確保不發生償債危機的“黑天鵝”事件；另一方面，通過增加地方三級財政收入（本級財政收入、中央轉移支付和土地出讓凈收益）來應對到期債務本息的償還。最近兩年，地方財政收入增速全面超過債務增速，收支重新回到相匹配的軌道，債務杠桿率也回到100%以下的安全水平。特別是2011年地方財政收入增長達到了30%，而新增債務則零增長，地方債務風險進入“軟著陸”的安全通道。
　　事實上，這種應對地方債務壓力的策略是合理的。一方面控制新增債務的產生。盡管地方政府投資基本上集中在市政建設、道路交通和民生領域（保障房、農林水利），帶有彌補短板和歷史欠賬的特征，但2009年以來這些領域的投資基本以對沖經濟下滑為目的，重視規模而忽視了效率，超前和泡沫化很嚴重，甚至有相當一部分無效投資。控制新增債務阻止了投資過剩繼續膨脹，為解決存量債務贏得了空間。另一方面糾正存量債務的期限錯配問題。地方投資項目資金主要來源于銀行貸款，而項目現金流回收是長期的，需要通過展期和借新還舊來人為拉長償債期限，才能依靠經濟增長和財力恢復來逐步消化債務。
　　對于地方政府債務風險問題，業界和學術界的觀點較為一致：由于政府具有強大的價格控制能力，容易制造出新市場和騰挪產能過剩的空間。再考慮到近年來強大的財政實力（2011年地方政府未償債務余額僅占地方財政收入的85%）和上級轉移支付能力，地方債務系統性風險爆發的可能性很小。

　　穩增長再度推升債務風險

　　但是，地方債務風險“軟著陸”態勢今年以來似乎出現轉向的苗頭。3月底以來發改委不僅放行了一批擱置在審批環節的地方基建項目，而且加快了新增項目的審批進度，而為了配合穩增長，近期有13個省市發布了“十二五”期間總額達13萬億的投資計劃。
　　在民間投資不振情況下，出于反周期需要啟動政府投資，但政府應當著力于創建民間投資、消費的大環境，如消除制約民間投資的障礙、減稅以降低民間投資成本、增加民間投資和消費的補貼等。很長時間來，基礎、道路和市政設施一直是我們的短板，每逢經濟遭遇挫折（如1997年亞洲金融危機、2003年非典和2008年金融海嘯），便拿基建、道路和市政設施建設來緩沖。早期這類投資效率很高，對于我國出口和民間投資的帶動作用很強，但經過15年的飛速建設，特別是2008年金融危機以來的“大干快上”，基礎設施和市政設施建設早已飽和，加上屢次充當救火工具的角色，重短期規模不重長期效率，投資回報率和社會效益不高。
　　在穩增長優先旗號下，本輪地方政府投資潮的出現將2010年以來中央為控制債務風險而好不容易建立起來的財經紀律束之高閣。地方政府會借這一機會最大化自己的債務，使得本來就混亂的地方債務將更加混亂，地方政府會將最大化債務的機會主義風險、投資失誤的決策風險完全轉嫁給中央政府，導致中央政府信用不得不成為債務的最后貸款人和追加補助人。這也是為什么本輪地方政府投資潮中，上述多數省市的計劃投資額遠遠大于其去年財政收入的主要原因了（如天津、長沙、貴州的投資額分別是去年財政收入的2.6倍、2.5倍和2.3倍），不考慮收入的盲目開支傾向可見一斑。
　　近兩年，中央和地方政府財力急劇膨脹，2011年全國財政收入突破10萬億，地方三項收入（本級財政、中央轉移支付和土地出讓凈收益）達到創紀錄的12.55萬億，這使得地方債務問題顯得容易對付。但是，這只是站在地方顯性債務的角度考慮的。中央政府作為債務風險的最后承擔人，目前我國公共債務占國內生產總值（GDP）的比例在70%以上，與世界主要國家基本差不多（低于日本和美國）。但是，當前我國公共債務計算存在兩個問題，一是沒有計入高校債務、城投債、政府性實體的信托融資和以養老金債務為主的社會保障基金缺口等；二是沒有計入國土整治、環境保護、住房保障等其他隱性負債。上述兩類債務在發達國家基本不存在，因而我國公共債務存在被低估的傾向。由于社保缺口和其他隱性債務難以準確測算，公共債務到底被低估了多少還不清楚，但基于審慎和保守估計的原則，形勢不容樂觀。
　　未來，我國公共債務面臨兩個方面的風險，一是在經濟社會轉型壓力下，上述隱性債務顯性化的趨勢越來越明顯，如人口老齡化趨勢下的社保債務償還、高房價下的住房保障、貧富差距擴大下的社會維穩債務；二是2008年底擴大內需以來，投資快速擴張下產能過剩所導致的硬性債務，如對過剩行業和國企的補貼、解決三角債的補貼支出、解決銀行風險的補貼等。