最近，江蘇省南京市政府發布了《關于進一步擴大內需拉動消費的若干意見》，其中有關積極支持人才住房消費的舉措社會反響強烈。
從內容看，該意見結合南京市當地實際，從投資拉動內需，促進房地產消費等十個方面，提出了三十條具體的政策措施。這些措施以民生需求為導向，以培育新興消費熱點、改善和優化消費環境為目標，突出加大政府的扶持力度。從執行力看，通過相關責任部門的具體落實，使政策措施本身獲得了實施上的組織保障。
然而，在中央限購令尚未解除的政策背景下，作為地方新政，該意見的房地產消費舉措無疑觸動了輿論與社會公眾敏感的神經。在該意見的第六條中，南京市政府提出要積極支持人才住房消費，入選“321”計劃的人才，正常繳納公積金的可優先享受公積金貸款；首次購買自住商品住房，視同南京戶籍，并可按五年內個人所得稅市以下留成部分，給予購房補貼。
地方人才政策能否突破國家房地產調控政策的限制，能否使所引進人才通過購房補貼形式獲得特殊優惠待遇，地方政策的制定和推出有無合法性邊界，這樣的問題直接拷問著南京市政府這次經濟新政的政策邏輯。
在我國現行的政策體系中，地方政策一直頗受爭議，這與地方政府是否享有必要的宏觀經濟調控權問題聯系在一起。
宏觀經濟調控權屬于憲法性權力，中央政府的這一權力分別由國家發改委、中國人民銀行等幾家宏觀經濟調控部門具體行使。地方政府是否享有宏觀經濟調控權，在現行憲法中規定得并不明確。分稅制改革以來，地方政府的事權和財權范圍與中央政府劃分得基本明晰，只是鑒于現行分稅制不夠徹底，從而導致一些地方保護現象的發生。
地方政策所承載的地方利益，因其特有的一致性與獨立性雙重特征，而與中央利益之間不時展開政策博弈。在事權與財權的匹配中，中央與地方的利益關系構成了國內政府間關系的縱軸，在這樣的政策博弈中，中央政府為實現公共利益的最大化而會限制地方自身利益的無限膨脹，地方政府則為謀求地方經濟的最優發展而往往要求中央放權讓利，給予地方更多照顧。
從博弈效果看，中央過分集權會嚴重抑制地方的積極性，影響公共利益的整體實現；而地方無限分權，則又會導致社會利益失衡，宏觀經濟失控，使經濟社會陷入一種無序狀態。
市場經濟強調社會利益的多元性，無論是中央政策還是地方政策都始終跟著市場走。在我國經濟逐步融入世界經濟的過程中，全球化本身在不斷加劇市場競爭，發展區域經濟是地方政府肩負的一項重任，這使得地方與地方之間、地方與中央之間的政策博弈在所難免。能否把地方政策的獨立性與中央政策的一致性有機統一起來，成為地方政策制定時的關鍵與難點所在。
今年上半年，各地在房地產領域微調動作頻繁，其中有的調整了公積金貸款政策，有的則給予購房者相應補貼，還有的減免購房契稅或退稅，更有甚者直接放松限購標準。但總體上看，“限購限價”已然成為地方政策中不能觸碰的調控紅線，一觸即死成為該類政策的宿命。雖然中央政策層面年初即傳出對首次購房予以支持的聲音，從而為剛需購房者帶來福音，然而，中央一再重申調控政策不變表明，截至目前中央對于鞏固房地產調控成果的決心始終未有松動。
實踐中，一些地方雖然在宣傳口號上與中央保持一致，但在持續下滑的土地收入、地產交易收入以及地方經濟壓力之下，卻在私下不斷地微調地方政策，其目的即在于反復試探中央政策的底線。南京市政府推出的支持人才住房消費政策，事實上就是一例典型。對已入選南京市“321”計劃的人才而言，首次購買自住商品住房即視同南京戶籍，這無疑使本不具有購房資格的人通過政策微調進入了當地住房消費市場，因此也就難逃放松限購標準之嫌疑。
南京市政府通過制定地方政策來擴大內需、拉動消費，一方面反映出地方政府在應對后危機時代經濟發展形勢時突出了其重要抓手，另一方面也體現了地方政府在以實際行動致力于貫徹落實中央政策、推動區域經濟的可持續發展。因此，總體而言，南京市政府的這一政策立足于擴大內需，預借政策引導來增強地區經濟發展的內生動力，這與中央“穩增長、惠民生、調結構、促轉型”的核心政策目標是保持一致的。
但是，面對日益激烈的人才市場競爭，南京市政府專門針對已入選南京市“321”計劃的人才就住房消費市場準入政策進行微調，即便其主觀上是善意的，但這種通過完善地方人才政策來挑戰國家現行房地產調控政策底線的行為并不足取，地方政府在政策博弈中應盡量減少與中央政策的沖突，不能突破中央政策的底線。
在吸引人才、促進經濟發展方式轉變以及消費結構轉變的過程中，地方補貼政策是其中的重要工具之一。作為財政補貼的一種類型，地方補貼同樣是一種轉移性支出，對改變市場的資源配置結構、穩定市場的供給與需求有著直接影響。由于地方政府對補貼的支付是無償的，不需要被補貼者支付任何對價，因此領取補貼后，企業和個人實際收入實現凈增加，這對改善其經濟狀況、提高其生產或消費能力有著積極意義。然而，地方補貼政策的采用必須適度和透明，貫徹程序公平原則和實質公平原則，必須兼顧市場實際需求與財政實際支出能力，否則即會對市場產生不必要的扭曲作用，妨礙市場機制正常功能的發揮。
南京市政府對入選“321”計劃的人才實施的購房補貼，適用于該類人才首次購買自住商品住房，具體的補貼標準是按照五年內個人所得稅市以下留成部分來計算。這種補貼典型地歸入了地方政府補貼范疇，把地方所引進人才的住房福利待遇與促進地方住房消費政策銜接了起來，使入選“321”計劃的人才普遍享有了在南京市首次購買自住商品住房的資金優惠。
至于這種購房補貼是否公平，主要取決于南京市在引進人才戰略中是否給予其他類型人才以相同待遇，是否存在人才購房補貼歧視。與普通購房人相比，這種補貼體現了地方政府對“321”計劃人才的傾斜性保護政策，通過這種補貼地方政府著力于改善住房資源配置結構，單從這一層面講，只要補貼程序公開透明，很難說這樣的補貼不公平。當然，在中央限購令尚未解除的前提下，這種購房補貼的正當性值得探究，其對公平就業是否產生負面影響需要更進一步的分析。
當前，地方政策的合法性問題較為突出。有人說，這是一個政策不斷增長且日益盛行的時代。
從時代背景看，政策與法律的關系一直糾結在傳統、法律現代化以及后現代思潮的激烈碰撞之中，法律的至上性受到了挑戰，政策與法律、實質法治與形式法治之間的矛盾相互交織在一起。與政策的增長和盛行相伴而生的，是法律的日益空洞化，這種趨勢不斷動搖著人們傳統的法治信念和理想，對法律的權威性形成了巨大沖擊。
正確認識地方政策與法律的關系至關重要。地方政策與法律的區別完全可以從政策與法律的辯證關系中得到詮釋，二者在制定主體和程序、實施機關和方式、規范表現形式、調整手段等方面有著明顯不同。這里所要強調的，是二者之間的聯系。
通常而言，地方政策對法律具有拾遺補缺的作用，地方政府在尊重法律原則和規則的前提下，可以通過地方政策來彌補法律的不足，以更好發揮法律調整社會經濟關系的功能作用。但是，地方政策與法律之間并不是簡單的平行關系或并列關系，而是一種主從關系，在這種關系中，地方政策需要服從法律的價值取向，用政策的靈活性和不斷試錯來彌補法律穩定性之不足。然而，實踐中，一些地方為了便宜從事，用政策替代法律，或者用政策不斷侵蝕法律的邊界，這樣做既危險又愚蠢，其最終結果可能導致法律虛無主義，與憲法規定的依法治國背道而馳。
南京市政府推出的前述政策并不局限于政策博弈的問題，這樣的舉措提示我們，雖然我國尚缺乏一部宏觀調控基本法，但在現有的法律框架內，地方政策的制定必須堅守合法性邊界，使人才就業的政策福利符合《就業促進法》中公平就業、消除就業歧視的規定，以維護地方政策與國家法律的統一。