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第十一屆全國人大常委會第二十七次會議26日上午審議預算法修正案草案，草案未能像市場預期的那樣，放行地方政府自行發(fā)債，而是維持了原預算法中的規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”
對地方政府發(fā)債約束與否，是現(xiàn)代國家財政管理中的一個關鍵問題，無論是放行還是繼續(xù)禁止地方政府發(fā)債，在特定的情勢下都自有其合理性。這次全國人大擬繼續(xù)不允許地方政府舉債，發(fā)生在當前“穩(wěn)增長”被突出強調(diào)的背景下，個中意味值得思量。
按照全國人大法律委員會副主任委員洪虎的說法，一些常委委員、部門和專家提出，近些年地方政府債務急劇上升達10萬多億元，帶來的問題和潛在的風險必須引起高度重視。全國人大法律委員會經(jīng)研究認為，地方應嚴格遵循編制預算不列赤字的原則，對地方債務從嚴規(guī)范。據(jù)此可知，嚴控地方政府債務規(guī)模并防范其中風險，是此次立法未給地方舉債放行的一個主要原因。
客觀地講，目前地方政府所背負的10.7萬億債務，與2008年“四萬億刺激計劃”出手過猛、過快且管理粗放有很大的關系。這10.7萬億地方政府債務到底蘊藏多少風險，目前還是未知之數(shù)。但是，一些經(jīng)濟學家和分析人士以其中風險巨大為假設來說事，從而加劇人們對中國經(jīng)濟前景的擔憂，并對A股形成沉重打壓，卻是真真切切的事實。在這種情況下，不放行地方政府發(fā)債，為治理存量債務騰出戰(zhàn)略空間，可以在很大程度上消除中國經(jīng)濟“硬著陸”的隱憂，并強化穩(wěn)增長的主動權，其積極意義不容小覷。若實施得當，中國的實體經(jīng)濟和資本市場都將從中獲益。
如果將近期的另一個重大政策舉措——鼓勵民間資本進入鐵路、電力等領域，與禁止地方政府自主發(fā)債聯(lián)系起來看，則可以解讀出更多的深意。
最近幾年，憑借快速增長的財政收入和迅速增長的債務，各級地方政府全面干預經(jīng)濟生活，對民營經(jīng)濟形成擠出效應。“國進民退”所導致的市場化改革徘徊不前，已成為困擾中國進一步發(fā)展的瓶頸，而突破此瓶頸的一個重要途徑，必須建立一個回歸市場經(jīng)濟“守夜人”角色的有限政府。限制地方政府發(fā)債權，可以降低地方政府的財務杠桿，會在很大程度上制約行政權力干預經(jīng)濟的能力，對限制“閑不住的手”有直接的作用，從而有利于市場機制發(fā)揮資源的基礎配置性作用。
地方政府大舉借債主要是投資基礎設施項目和大型工程。實際上，這些項目和工程完全可以交給民間資本和社會資本去投資運營，地方政府需要做的，就是制定公開、公平、公正的競標規(guī)則，加強監(jiān)管，協(xié)調(diào)糾紛，提供服務，而大可不必親自參與投資運營。實踐表明，和民間投資相比，政府投資運營的效率較低且副作用大。一方面，政府投資運營大工程大項目難免摻雜著不當?shù)墓剂浚菀妆畴x經(jīng)濟規(guī)律，導致“豆腐渣”工程、“半拉子”工程、“中看不中用”工程大量出現(xiàn)；另一方面，政府官員過度參與經(jīng)濟生活容易滋生權力尋租和腐敗行為。政府太“管事”且官員太“有為”，與企業(yè)家精神的壓抑和市場經(jīng)濟的萎縮，構成一個硬幣的兩面。要想張揚后者，就必須克制前者。因此，投資事務應更多地交給企業(yè)家和民間資本。習慣了大干快上的地方政府雖然不會甘心收手，但發(fā)債受限會迫使他們在自身財力不足的情況下，將一些項目的投資機會讓渡給民間資本。此外，從目前各大部委出臺的吸納民間資本的一系列新政看，民間投資也被置于更重要的地位，這是一個不錯的苗頭。
當前，出于穩(wěn)增長的需要，在出口形勢嚴峻、居民消費難振的局面下，在投資上多做文章已經(jīng)成為我國決策層的共識。可以預見，盡管不會出臺類似于2008年的“四萬億刺激計劃”，但鼓勵投資的政策力度也不會太小。如果說，在2008年的“投資盛宴”中，民間資本只能去分享一些殘羹冷炙，那么，在今后的“投資蛋糕”上，民間資本有望享有較多的份額。當然，在未來相當長一段時間內(nèi)，投資的主人角色還會繼續(xù)由政府和國有企業(yè)擔綱，但民間資本的投資地位畢竟在提升。這也符合中國經(jīng)濟市場化改革的大方向。
“冰凍三尺，非一日之寒”。政府干預經(jīng)濟在中國有著深厚的傳統(tǒng)。要改變這種路徑依賴，單靠禁止地方政府發(fā)債這一舉措遠遠不夠，還需寄望有更多的改革措施出臺。另外，禁止地方政府舉債不是長久之計，從法理上看，只要有法定授權，地方政府也可以擁有發(fā)債權，關鍵是資金使用必須得到有效監(jiān)督。因此，要想真正管住地方政府的錢袋子，讓地方政府的“有形之手”安守本分，防止地方政府債務風險在日后出現(xiàn)新版本，還必須從民主化和法治化中去尋求治本之道。
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