3月16日，世界貿易組織總干事帕斯卡爾·拉米在東京說，美歐日與中國圍繞稀土出口問題爭端的焦點是雙方對世貿規則和義務的不同解釋，并非某一方履不履行義務的問題。記者　馮武勇/攝

稀土的生產對環境的破壞很大。2月26日，馬來西亞彭亨州首府關丹，超過萬名環保人士和普通民眾參加以“綠色集會2.0”為名的大集會，以表達對來自澳大利亞的稀土提煉廠將于9月在該州建成投入生產的抗議。新華社發　張紋綜/攝

    近日，美國總統奧巴馬高調宣布美國將聯合歐盟、日本就中國對稀土等部分原材料出口限制措施向WTO爭端解決機構提出申訴，這是今年初WTO上訴機構對美國等WTO成員訴中國9種原材料出口限制措施案發表上訴機構報告后，又一起針對中國出口管理措施的案件。中國系世界稀土出口大國，且稀土屬于生產高科技產品的必備原料，具有戰略物資性質，故此案引發國內外廣泛關注。
　　由于此案剛剛發生，目前正處于磋商階段，美國等WTO成員提出的申訴理由及依據的細節尚不得而知，但根據WTO今年初就中國9種原材料出口限制措施作出的裁決，我們可以理性地分析一下案件基本走向，同時做好法律應對的準備工作。

　　案件發生的背景

　　中國是當今世界上最大的稀土生產、出口國，目前中國一個國家的稀土出口量就占國際市場份額的90%以上。盡管稀土對各國的高科技產業至關重要，但稀土資源屬于不可再生的礦產資源。此外，稀土生產、加工過程對生態環境影響巨大。
　　鑒于稀土資源儲量嚴重下降、瀕臨用竭的嚴峻形勢，同時，考慮減少稀土生產過程中對生態環境的破壞性影響，自1998年開始，我國政府就已實施稀土產品出口配額許可證制度，并把稀土原料列入了加工貿易禁止類商品目錄。2010年9月初，國務院正式發布《關于促進企業兼并重組的意見》，首次把稀土列為重點行業兼并重組的名單。2011年中國仍對稀土出口實行配額管理且配額有所減少。中國政府多次表示，加強稀土開采、生產和貿易管理的指導思想是保護可用竭的自然資源和保護生態環境不再遭受嚴重破壞，實際上是一種可持續發展的戰略考慮。
　　但對中國政府為保護環境采取的稀土出口管理政策，美國、歐盟和日本等WTO成員表示不滿，多次向中方提出交涉，要求中方改變這一政策。在與中國政府交涉未果的情況下，它們向WTO提出了申訴，希望WTO爭端解決機制作出不利于中國的裁決，從而迫使中國政府改變上述政策。

　　中國9種原材料出口案裁決對本案的影響

　　今年1月30日，WTO上訴機構公布了對“中國——與多種原材料出口相關的措施案”的最終裁決報告，認定中國政府對涉案的9種原材料制定的出口管理措施大部分與WTO協定和中國政府的承諾不符。由于該案同樣涉及中國原材料的出口限制措施，故上訴機構裁決對本案具有很大借鑒意義
　　在涉及中國是否有權援引GATT1994第20條“一般例外”條款作為抗辯依據的關鍵問題上，上訴機構認為，《建立WTO的馬拉喀什協定》并未包含可普遍性的例外條款，GATT1994第20條“一般例外”條款只與GATT1994相關，不涉及或涵蓋其他協定、不具備普遍適用意義。中國簽署的《加入議定書》第11.3條承諾“不包括任何明確援引GATT1994第20條或GATT1994一般條款的內容”。故上訴機構認為中國無權援引GATT1994第20條作為豁免《加入議定書》第11.3條的抗辯依據。
　　GATT1994第20條的核心是豁免成員方為保護人類生命健康以及可用竭資源等目的而采取違反WTO規則的貿易限制措施，是WTO成員方可援引用以環境保護的重要例外條款。根據上訴機構的裁決，不只是本案涉及的這9種原材料，今后中國政府均不能引用GATT1994第20條“一般例外”條款對出口產品采取出口稅措施。
　　此外，上訴機構還發現中國政府在對涉案的9種原材料出口進行限制時，未能對其國內生產或銷售進行有效控制，這種內外有別的作法構成了對其他進口成員方的歧視，違反了WTO規則。
　　盡管WTO爭端解決機構未實行“遵循先例”的原則，但實踐中WTO已作出的裁決對專家組和上訴機構今后審理同類案件還是具有很大借鑒意義的，因此，上訴機構關于中國9種原材料出口限制措施案的裁決對本案的影響顯而易見。我們應根據上訴機構報告內容，避免9種原材料案中的不利因素，適當調整我國對稀土采取的各項管理政策以符合WTO規則，這是決定稀土案最終結果的關鍵。

　　做好法律準備以應對挑戰

　　應當指出，加強對稀土開發、生產和貿易的管理遵循了WTO可持續發展的宗旨和原則，是中國政府行使貿易管制的正當權利。中國政府為了最佳利用可用竭的稀土資源并出于環境保護的目的加強稀土開采、生產和貿易管理理應得到WTO的支持。但本著目的與效果相統一的原則，為了更好地遵循WTO規則以及中國作出的承諾，應對美、歐、日的申訴并取得良好訴訟效果，我們應從以下幾方面采取法律上的應對措施：
　　1、不宜采用出口稅措施限制稀土出口
　　如前文所述，上訴機構已對中國援引GATT1994第20條采取出口稅措施限制出口作出否定性裁決。盡管GATT1994第20條是一條重要的環保條款，上訴機構卻認為在出口稅問題上中國無權引用，對此我們應當據理力爭，爭取盡快使上訴機構改變看法。但在其徹底改弦更張之前，中國政府不宜再采取征收出口稅的辦法對稀土出口進行限制，否則仍會面對敗訴的風險。
　　2、在出口管理政策中應進一步明確環保目的
　　中國政府應進一步收集、整理稀土生產、銷售對環境產生惡劣影響的科學證據，并在制定相關稀土管理政策、法規中進一步明確環境保護之目的，并將該目的真正貫徹、落實。從WTO司法實踐本身來看，WTO支持成員方可持續發展的宗旨和目標是積極而堅決的，只是要求成員方真正實現這一目的，而不是一種變相的、歧視性的貿易政策。
　　3、根據國內外一視同仁的原則清理國內相關政策
　　中國應有權援引GATT1994第20條采取除出口稅以外的限制性措施來加強對稀土的出口限制，這些措施包括限制開采、生產、銷售，或采取配額等措施，但在這一過程中應做到國內外一視同仁。GATT1994第20條(g)項規定了成員方采取與保護可用竭資源有關的貿易限制的權利，但該條還有一項很重要的法律要求：“此類措施與限制國內生產或消費一同實施”。它要求成員方在采取貿易限制措施的同時，必須也對其國內該可用竭資源的生產或消費予以同樣限制。如果該項要求沒有被滿足，則仍可能面臨在WTO敗訴的風險。
　　現階段，我們應當根據一視同仁的原則，認真清理已采取的各項管理政策和法規，真正做到既對稀土出口予以限制，還要對國內的稀土開采、生產和銷售各個環節予以限制，只有這樣才符合環境保護的本意和WTO規則的要求。
　　總之，我們對稀土采取的出口限制措施目的是正當的，符合WTO的宗旨和可持續發展原則，但與此同時，我們應當做好法律上的充分準備，應對美、歐、日等成員方的挑戰。
　　(作者單位：中國社科院法學所)