去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，財政政策要繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策。結(jié)構(gòu)性減稅作為今年實施積極財政政策的一個重要載體，引起理論界和實際經(jīng)濟(jì)工作者的高度關(guān)注。那么，什么是結(jié)構(gòu)性減稅政策？它是怎么來的？如何繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策？這篇文章對這些問題作了探討。
——編者
結(jié)構(gòu)性減稅在我國是一個新生事物，在理論和實踐上都還處于探索階段。2008年以來結(jié)構(gòu)性減稅政策成為我國積極財政政策的重頭戲，在鞏固和擴(kuò)大應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊成果、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。中央決定今年繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，再次引起國內(nèi)外高度關(guān)注。那么，什么是結(jié)構(gòu)性減稅政策？它是怎么來的？如何繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策？
| |
結(jié)構(gòu)性減稅政策的基本內(nèi)涵 |
（一）什么是結(jié)構(gòu)性減稅政策
所謂結(jié)構(gòu)性減稅政策，是政府在實施積極財政政策中通過調(diào)整優(yōu)化稅種及其構(gòu)成要素減輕居民和企業(yè)稅負(fù)，以激發(fā)市場活力、增強(qiáng)發(fā)展動力，推動國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的宏觀調(diào)控手段。可以從以下四個方面來理解結(jié)構(gòu)性減稅政策。
結(jié)構(gòu)性減稅作為積極財政政策的重要組成部分，本質(zhì)上是政府的一種宏觀調(diào)控手段。它通過調(diào)整稅種、稅目、稅率和稅式支出等可控變量，有選擇性地減輕市場主體的稅收負(fù)擔(dān)，引導(dǎo)其在追求自身利益最大化的同時按照宏觀調(diào)控預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動，從而更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展。可見，結(jié)構(gòu)性減稅是一種市場導(dǎo)向的發(fā)揮稅收作用的間接調(diào)控手段。
結(jié)構(gòu)性減稅通過各種政策工具的優(yōu)化組合建立科學(xué)有效的內(nèi)在機(jī)制，發(fā)揮組合拳的最佳效應(yīng)。結(jié)構(gòu)性減稅是一個多元稅收政策工具的組合體，稅種的選擇、稅目的增減、稅率的調(diào)整以及稅式支出的變化都是政策工具，需要通盤考慮、統(tǒng)籌使用，建立各種政策工具科學(xué)組合、優(yōu)勢互補(bǔ)、有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動的內(nèi)在機(jī)制，力爭用最小的政策資源和代價取得最大的宏觀調(diào)控效應(yīng)。
結(jié)構(gòu)性減稅通過減輕企業(yè)和居民稅收負(fù)擔(dān)的傳導(dǎo)機(jī)制，實現(xiàn)總量上的擴(kuò)張效應(yīng)和結(jié)構(gòu)上的激勵調(diào)節(jié)。調(diào)整稅種、稅目、稅率和稅式支出，一方面能夠減輕企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)，為市場主體創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境，增強(qiáng)微觀經(jīng)濟(jì)主體的活力；另一方面通過稅收政策的導(dǎo)向功能，引導(dǎo)投資和消費(fèi)行為，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會更好發(fā)展。
結(jié)構(gòu)性減稅政策的根本目的在于，激發(fā)市場活力，增強(qiáng)發(fā)展動力，推動國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。評價結(jié)構(gòu)性減稅政策，一看是否有利于刺激需求特別是擴(kuò)大內(nèi)需，推動經(jīng)濟(jì)自主有序平穩(wěn)增長；二看是否有利于改善供給結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高發(fā)展質(zhì)量和效益；三看是否有利于增強(qiáng)市場主體的動力和活力，保障和改善民生，使企業(yè)和居民真正從中受益；四看是否有利于保持財政可持續(xù)性，有效防范財政風(fēng)險。
（二）結(jié)構(gòu)性減稅政策的來源
科學(xué)發(fā)展觀在財稅領(lǐng)域的具體運(yùn)用。從理論內(nèi)核看，結(jié)構(gòu)性減稅以減輕企業(yè)和居民稅收負(fù)擔(dān)為主基調(diào)，把公共財政的陽光和溫暖送到各個市場主體和億萬人民，是科學(xué)發(fā)展觀在財稅領(lǐng)域的具體運(yùn)用，也是我國財政調(diào)控理論的重要創(chuàng)新。它創(chuàng)新了積極財政政策理論，使我國財政調(diào)控理念和方法更加豐富。
我國財稅體制改革探索的實踐結(jié)晶。從實踐探索看，黨的十六屆三中全會提出“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的稅收改革原則，就體現(xiàn)了減稅的戰(zhàn)略思想，只是當(dāng)時沒有使用“結(jié)構(gòu)性減稅”的概念。從2003年開始實施有增有減的稅制改革走的就是結(jié)構(gòu)性減稅之路。2008年以來為應(yīng)對特大自然災(zāi)害和國際金融危機(jī)沖擊，我國連續(xù)4年實施結(jié)構(gòu)性減稅政策，順應(yīng)民意，符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，取得顯著成效，豐富了我國宏觀調(diào)控實踐。
對世界各國稅收理論政策的有益借鑒。從國際比較看，減稅是凱恩斯主義的重要內(nèi)容，也是供給學(xué)派的核心思想。結(jié)構(gòu)性減稅沒有簡單采納凱恩斯主義運(yùn)用擴(kuò)張性稅收政策進(jìn)行需求管理的主張，也沒有照搬供給學(xué)派通過減稅刺激經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)的思想，而是在借鑒吸收有關(guān)經(jīng)濟(jì)理論合理成分的基礎(chǔ)上，綜合考量世界各國減稅政策的實踐，提煉形成了符合中國國情、具有中國特色的結(jié)構(gòu)性減稅政策，使中國的積極財政政策更加完善、更有特色。
中國優(yōu)秀傳統(tǒng)稅收文化的提煉創(chuàng)新。從歷史經(jīng)驗看，中華文明在五千多年繁衍生息中形成的“善政在于養(yǎng)民，養(yǎng)民在于寬賦”和“輕賦少事，以佐百姓之急”等稅收思想，以及“文景之治”、“貞觀之治”、“開元之治”、“洪武之治”和“康乾之治”等盛世實施休養(yǎng)生息的減稅政策，為結(jié)構(gòu)性減稅政策提供了思想資源。結(jié)構(gòu)性減稅在總結(jié)歷史經(jīng)驗基礎(chǔ)上，繼承和創(chuàng)新了中國傳統(tǒng)稅收文化中的優(yōu)秀基因。
（三）澄清幾個認(rèn)識誤區(qū)
結(jié)構(gòu)性減稅不等于財政減收。結(jié)構(gòu)性減稅短期會影響財政收入，但從長期看有利于財政增收。因為結(jié)構(gòu)性減稅有利于增加企業(yè)盈利，提高個人可支配收入，進(jìn)而擴(kuò)大稅基，為財政增收奠定稅源基礎(chǔ)。這就是工業(yè)化國家多年來減稅浪潮此起彼伏，但政府收入不斷提高的秘訣之一。
結(jié)構(gòu)性減稅不是企業(yè)減負(fù)的唯一路徑。結(jié)構(gòu)性減稅確實可以減輕相關(guān)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，但是，現(xiàn)階段我國企業(yè)所承受的負(fù)擔(dān)既有稅收負(fù)擔(dān)也有非稅負(fù)擔(dān)，既有顯性負(fù)擔(dān)也有隱性負(fù)擔(dān)，既有合理負(fù)擔(dān)也有不合理負(fù)擔(dān)。結(jié)構(gòu)性減稅只能減少企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，對企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)、隱性負(fù)擔(dān)以及不合理負(fù)擔(dān)力所不及。所以，結(jié)構(gòu)性減稅不是實現(xiàn)企業(yè)減負(fù)目標(biāo)的唯一路徑。
結(jié)構(gòu)性減稅不等于全民加薪。稅就是稅，薪就是薪。稅是納稅人為獲得公共產(chǎn)品和服務(wù)而支付的價格，薪是勞動報酬和企事業(yè)單位的成本。結(jié)構(gòu)性減稅的受惠對象帶有區(qū)域性、行業(yè)性和分類性，用結(jié)構(gòu)性減稅所放棄的收入給全民加薪，給人人發(fā)紅包、搞福利，這種想法很吸引人，但實現(xiàn)不了，特別是如何用減的稅給億萬農(nóng)民加薪更難操作。
2011年我國稅收收入達(dá)89720億元，增長22.6%，實施結(jié)構(gòu)性減稅有一定空間。但也應(yīng)看到，我國稅收收入占GDP的比重為19.03%，人均稅收收入只有1057美元，如果考慮到5190億元的財政赤字和10.7萬億元的地方政府債務(wù)最終需要財政來兜底，未來實施結(jié)構(gòu)性減稅的余地并不大。同時，雖然現(xiàn)有結(jié)構(gòu)性減稅的一些措施如增值稅轉(zhuǎn)型已固化到長期稅收制度安排中，但仍有很多屬于臨時性措施，雖有拾遺補(bǔ)缺之功效，畢竟不符合稅法的嚴(yán)肅性和完整性要求，終非長久之計。如何進(jìn)一步制定實施好結(jié)構(gòu)性減稅政策，需要科學(xué)謀劃。
加強(qiáng)頂層設(shè)計，高度重視結(jié)構(gòu)性減稅的科學(xué)性。應(yīng)站在全局高度，緊扣主題主線，把結(jié)構(gòu)性減稅與穩(wěn)增長、控物價、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、抓改革、促和諧結(jié)合起來，按照“遠(yuǎn)近結(jié)合、標(biāo)本兼治、有扶有控”的原則，遵循市場規(guī)律，權(quán)衡利弊得失，做好戰(zhàn)略謀劃，實施相機(jī)抉擇，防范各類風(fēng)險，避免發(fā)生減稅總量不清、調(diào)控目標(biāo)不明、實施效果不佳等問題，把握好結(jié)構(gòu)性減稅的科學(xué)性、預(yù)見性和系統(tǒng)性，減少隨意性、盲目性和模糊性。
突出政策導(dǎo)向，不斷加強(qiáng)結(jié)構(gòu)性減稅的針對性。在保證全國稅政統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性的前提下，增強(qiáng)結(jié)構(gòu)性減稅政策的針對性。政策導(dǎo)向應(yīng)更加注重以人為本，更加注重發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)，更加注重推動結(jié)構(gòu)調(diào)整，更加注重促進(jìn)綠色低碳發(fā)展。產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠應(yīng)向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)傾斜，區(qū)域優(yōu)惠應(yīng)同區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)要求相適應(yīng)。
實施差別稅收，注意增強(qiáng)結(jié)構(gòu)性減稅的靈活性。在落實現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，靈活運(yùn)用差別稅收手段。調(diào)整完善支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策；加快部分服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點；全面取消“兩高一資”產(chǎn)品出口退稅；降低奢侈品進(jìn)口關(guān)稅，釋放高端消費(fèi)需求；調(diào)整能源、資源、農(nóng)產(chǎn)品等大宗商品進(jìn)口關(guān)稅，完善鼓勵低碳技術(shù)、高新技術(shù)和高附加值產(chǎn)業(yè)急需的先進(jìn)技術(shù)、關(guān)鍵設(shè)備以及稀缺資源性產(chǎn)品進(jìn)口的優(yōu)惠措施；加大對服務(wù)企業(yè)設(shè)備更新?lián)Q代、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和勞動密集型服務(wù)企業(yè)的支持力度。
突出組合配套，統(tǒng)籌考慮結(jié)構(gòu)性減稅的協(xié)調(diào)性。2011年我國個人所得稅占總稅收的比重為6.8%，企業(yè)所得稅占比為18.7%，削減所得稅的刺激效應(yīng)和輻射范圍有限。從2001年到2012年，歐盟有18個國家提高了增值稅稅率，有24個國家增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率高于我國，單純靠降低邊際稅率來刺激經(jīng)濟(jì)的空間較小。只有綜合運(yùn)用出口退稅、延期納稅、投資抵免和加速折舊等多種政策工具，把握好各種政策工具的平衡點，并與產(chǎn)業(yè)、價格、貨幣和財政政策建立聯(lián)動機(jī)制，才能用最小的政策資源和代價取得最好的調(diào)控效果。
加強(qiáng)預(yù)算控制，提高結(jié)構(gòu)性減稅的有效性。應(yīng)在全面測算減稅規(guī)模和科學(xué)分析政策效果的基礎(chǔ)上，將正在實施或計劃實施的結(jié)構(gòu)性減稅政策納入政府預(yù)算，編制結(jié)構(gòu)性減稅政策年度預(yù)算表，提高政策實施的精確度和可靠度。通過量化考核和科學(xué)管理，定期公布條文規(guī)定、總體規(guī)模、資金分布和政策效應(yīng)，切實提高結(jié)構(gòu)性減稅的有效性。
馬衍偉，財政部財政科學(xué)研究所博士后、研究員，國家社科基金重大項目“深化資源價格和稅收體制改革研究”首席專家。主要研究領(lǐng)域為稅收理論與政策、公共財政管理。