由人力資源和社會保障部、國家發改委等七部委制定的《促進就業規劃(2011-2015年)》近日正式發布。這是我國首部由國務院批轉的促進就業專項規劃，對“十二五”期間我國就業工作的順利開展，具有重大的指導意義。
　　在該規劃中，明確提出了要堅持把促進就業放在經濟社會發展的優先位置，實施就業優先戰略，并將實施更加積極的就業政策與財政、金融、產業等政策相互協調，形成促進就業的綜合性經濟政策體系。因此，如何在具體的宏觀調控實踐中，構建實現就業優先戰略目標的宏觀調控體系，是一件必要而又緊迫的任務。
　　早在去年開始實施的“十二五”規劃之中，就提出了實施就業優先戰略的任務。作為世界上擁有最多人口和最龐大勞動力隊伍的發展中國家，在國內外經濟形勢日益復雜的情況下，將解決就業問題放到宏觀政策制定和執行的優先位置，既符合邏輯也符合中國的實際國情。具體來說，就業優先戰略來自國內外兩個方面的經驗總結。
　　先來看看國外。自從金融危機爆發以來，失業問題便成了世界主要發達國家最為頭痛的難題，也成了解決所有困難的關鍵因素。根據歐盟發布的最新數據，歐盟國家去年12月份的失業人數總數為1650萬人,失業率高達10.4%,這是歐盟國家失業率最高的一次。其中最為嚴重的是西班牙和希臘,失業率達到20%左右。美國的失業率也同樣居高不下，雖經一系列的擴張政策刺激，美國的失業率目前仍保持在8%以上的水平。而且失業時間超過27周的長期失業者數量達到550萬人，占總失業人數的42.9%。
　　龐大的失業隊伍給歐美各國帶來了諸多的麻煩，也給宏觀經濟政策制定和執行制造了巨大的障礙。由于政府債務沉重，為了削減赤字、減輕財政壓力和提高還債能力，政府出臺的一系列緊縮性政策勢必影響到經濟增長、就業崗位的增加以及勞動者工資福利水平的提高，結果導致政局的動蕩和民眾的持續性抗議，一些高負債國家甚至出現了政黨輪替的局面。在促進經濟增長以增加就業崗位與削減財政赤字、減輕政府債務方面，宏觀政策普遍陷入了“魚與熊掌不可得兼”的困境當中。
　　再來看國內。中國的就業形勢從總的方面來看，似乎并不如想像的那么嚴重。長期以來，我國的城鎮登記失業率基本上都保持在5%以下，登記失業人數在1000萬左右徘徊。不過，如果按照國際通行的調查失業率指標測算，那么中國的失業率可能在7%-8%左右的水平，與當前美國的失業情況差不多。
　　不僅如此，中國的失業問題表現出幾個鮮明的特點。
　　一是結構性失業問題突出。由于戶籍制度的關系，城鄉失業呈現出明顯的不同。在城鎮，由于社會保障體系較為完善，而且大多數城鎮實行偏向本地城鎮人口的就業政策，結果使得大量的農村流動人口并未被納入登記調查范圍之內，使得流動人口的隱蔽性失業問題一直未能得到真正的重視。
　　二是青年人失業現象突出。大學生就業難是我國當前勞動力市場最突出的特點之一。目前大學生的初次就業率只有70%左右，也即30%近200萬的大學生一畢業就面臨著失業的風險。
　　三是就業質量低下。崗位不穩定、跳槽頻繁、工資低、工作環境差，這些因素使得中國的勞動力市場始終處在一種脆弱的狀態。各種各樣的問題如勞資沖突、農民工用工難、大學生就業難等，幾乎都與此相關。
　　在宏觀層面上，就業問題本身就是一種經濟問題和社會問題。沒有就業數量的擴張和就業質量的提高，經濟社會就不可能有持續穩定的發展。因此，宏觀經濟政策必須緊緊圍繞這個中心來展開。我國就業市場出現的種種問題，與傳統的經濟發展方式以及宏觀政策的偏差有直接的關系。
　　首先，粗放型的發展方式在擴大就業的同時，抑制了就業質量的提高。粗放型發展方式的一個重要特點是勞動力密集。毫無疑問，改革開放以來，這種發展方式在轉移吸納我國數以億計的農村剩余勞動力方面功不可沒。
　　但隨著經濟社會的不斷發展，粗放型的發展方式越來越不適應改善就業質量、實現體面就業的要求。一些企業過度依賴廉價勞動力的比較優勢，使得勞動者的工資水平長期得不到實質性的提高，工作環境惡劣，社會保障不健全。可以說，“用工荒”很大程度上就是農民工對低工資、惡劣生產環境投的“反對票”。
　　其次，產業政策的偏差阻礙了擴大就業能力發揮。改革開放以來，我國的產業結構發生了很大的變化，總體上而言，是第一產業的就業人數大幅下降，第二產業就業人數基本穩定，第三產業則有了較大的提高。但與經濟增長相比，我國的產業結構優化目標依然遠未實現。
　　第三產業是公認的吸納就業能力最強的產業，但自改革開放以來的30多年里，第三產業的發展速度在大多數的年份里都要比第二產業慢。特別是2008年年底開始實行4萬億經濟刺激計劃以來，第二產業的增速就一直快于第三產業的增速，其中2009年快0.6個百分點，2010年擴大到2.7個百分點，2011年差距則為1.7個百分點。與此同時，第三產業的就業占比僅有40%左右，這比發達國家普遍60%以上的比重明顯偏低。第三產業的相對滯后成為影響擴大就業的主要因素。
　　不僅如此，重化工業的過度發展也是我國產業結構“重型化”的一個標志。一般而言，輕工業的就業吸納能力要比重工業強。但近些年來，重工業的發展速度明顯高于輕工業，比如2011年，重工業增加值比上年增長14.3%，輕工業增長13.0%，前者比后者要高出1.3個百分點。
　　再次，民營經濟發展滯后，與其就業“主陣地”的身份嚴重不符。目前，以民營經濟為主體的中小企業解決了全國75%以上的就業率，而國有和大型企業只占25%左右。可是，民營經濟的發展困境已經成了其繼續擴大就業的掣肘。僅以民營經濟面臨的融資難為例，在一系列緊縮政策的打壓下，大多數的民營企業無法獲得足夠的銀行貸款，不得不轉向風險極高的民間借貸。事實上，繼上世紀九十年代末期國有企業大規模改制后，如今民營企業的經營不善和突然倒閉是引發集體性失業和群體性勞資沖突的主要根源。
　　最后，收入分配政策的缺陷是勞動者工資水平不能與經濟增長同步的主因。
　　有一部分觀點認為，造成我國勞動者工資和社會福利保障水平不高的原因，主要在于企業雇主的貪婪和剝削。但事實上，這種解釋也許只能說明其中一小部分根由。工資水平取決于企業的盈利能力，對目前我國許多企業而言，企業的盈利水平大多不太樂觀，微利企業比比皆是。企業的盈利水平低，為職工漲工資就成了一句空話。當然，我國企業盈利能力不高的原因有很多，比如自主創新能力不足導致的競爭力弱、生產效率不高且損耗嚴重等，但也與沉重的稅費負擔不無關系。
　　因此，構建實現就業優先戰略目標的宏觀政策體系，必須充分考慮到各項經濟政策之間的相互協調和配合，以促進就業為衡量政策效果的主要評價指標。在宏觀經濟政策上，要選擇有利于擴大就業的經濟發展方式和產業格局，形成經濟發展、產業結構調整與擴大就業良性互動的長效機制。
　　第一、在財政政策上，要實行更加有利于就業擴大的財政保障政策。主要應該包括如下要點：其一，應盡快實行全面的減稅政策，增強實體經濟的活力和居民的消費能力。目前，我國對部分企業（如小微型企業）實行的是減免稅費等定向寬松的財政政策，應進一步擴大減稅的范圍，在一定時期內實行大規模的減稅政策。
　　國外的經驗證明，減稅是有效刺激經濟增長、擴大消費和投資的主要措施。至于部分人擔心減稅會影響國家的財政收入，并增加主權債務的風險，其實這只是一種誤解，根據美國經濟學家拉佛的理論，高稅率由于壓制了企業的生產積極性，因而未必會帶來高的財政收入；反之，低稅率由于能夠鼓勵企業和勞動者更高的生產熱情，因此更可能帶來更多的稅收總額。
　　第二，在貨幣政策上，增強對擴大就業具有明顯效應的產業的支持力度。在當前階段，勞動密集型產業仍具有重大的戰略意義，也是實體經濟的主要組成部分，金融機構應千方百計地為其解決各種融資問題。對第三產業以及小微型企業、自主創業企業等，應采取更加積極主動的優惠扶持政策，激發他們的生產活力，支持符合條件的商業銀行發行專項用于小型微型企業貸款的金融債。
　　目前，擴大直接融資的渠道，允許符合條件的小微型企業上市融資正成為證券市場的一項重要任務。可以參照國外創業板股票的發行規則，小微型企業的相關上市公司即便是業績虧損，甚至沒有實際業務，只要是具備盈利前景，公司信息公開透明，就可以允許其上市融資。
　　第三，在產業政策上，要避免重化工業過度發展傾向，將鼓勵第三產業發展的政策落在實處。重化工業固然是工業化和現代化過程中必不可少的環節，但過度發展重化工業不僅對經濟發展質量不利，也不利于就業的進一步擴大。由于重化工業需要大量的資本投入，而且由于生產技術水平不高，往往帶來了重復建設、資源浪費、環境污染等其他負面影響。要改變“唯GDP論”的錯誤思維，大力發展與民生密切相關的輕工業。加大對第三產業的投資力度，扭轉第三產業投資在全社會固定資產投資中占比逐年下降的趨勢。
　　第四，在收入政策上，大力提高勞動者收入水平，放棄低工資、低福利的生產方式。低工資、低福利制度也許會帶來一些短期利益，但并不利于企業的長遠發展。相反，經驗證明，提高工人工資、改善職工福利待遇，才是穩定職工隊伍、增強企業凝聚力的有效做法。政府除了通過法律手段如提高最低工資標準、打擊拖欠工資行為等措施外，還應該加大轉移支付的力度，完善社會保障制度，努力提高勞動者的就業質量。