譚浩俊

　　近日，財政部宣布，批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點，政府債券期限分為3年和5年，試點省份需及時披露本省財政狀況，發(fā)債前提前兩周向財政部報送債券發(fā)行計劃。
    從1998年國務院決定增發(fā)一定數(shù)量的國債，由財政部轉(zhuǎn)貸給省級政府，用于地方經(jīng)濟和社會發(fā)展建設項目，到國務院同意地方發(fā)行2000億債券，并由財政部代理發(fā)行，發(fā)展到目前的由地方自行發(fā)債，應當說，在地方政府舉債融資問題上，我國又邁出了重要的一步。
    那么，這項改革能否在為地方政府擴大融資渠道的同時，將債務納入規(guī)范化管理軌道呢？筆者認為，應當注意和解決以下一些問題。
    首當其沖的就是發(fā)債規(guī)模。可以看出，財政部此次確定的四個試點地區(qū)，都是經(jīng)濟發(fā)展水平較高、財政實力較強的地區(qū)。按照這些地區(qū)的綜合經(jīng)濟實力和財政能力，已具備發(fā)行一定規(guī)模地方債的條件。問題在于，由于這些地區(qū)現(xiàn)有債務已達到了相當規(guī)模，新的債務規(guī)模如何確定，也是需要認真考慮的。因為，如果發(fā)行規(guī)模太小，發(fā)債的意義不大；反之，則會增加地方債務負擔。
    也正因此，此次試點仍然必須在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，沒有讓地方完全自主發(fā)債。而國務院如何確定地方的發(fā)債規(guī)模，也需要全面的調(diào)查和分析，不然，此次工作很難取得明顯效果。而且即便試點地區(qū)取得了預期效果，其他地方是否能像試點地區(qū)一樣操作，也很難確定。
    發(fā)債資金如何使用也是必須注意的。這些年地方政府舉債不少，但舉債資金的收效并不盡人意。那么，通過自行發(fā)債取得的資金如何使用，需要認真研究和考慮。如果繼續(xù)像前些年一樣，將發(fā)債資金用于城市的大拆大建，用于面子工程，就很難達到自行發(fā)債的目的，甚至會出現(xiàn)債券發(fā)不出去的情況。
    在允許地方自行發(fā)債的同時，如何規(guī)范地方債資金的使用，也須認真研究和解決。基本的觀點是，按照目前地方的實際，地方自行發(fā)債取得的資金，必須用于公共設施建設、保障房建設、民生工程建設等。若繼續(xù)亂用亂花，就必須取消地方自行發(fā)債的資格。
    借錢還錢、舉債還債，是最基本的要求。允許地方自行發(fā)債，是一件很簡單的事。發(fā)了債如何償還，則是最核心的問題。那么，按照目前地方的債務規(guī)模以及財政實力，有多少地方具備償債的條件和能力呢？地方自行發(fā)放的債券，依靠什么來償還呢？
    要知道，地方目前已經(jīng)形成的債務，償債資金的主要來源都建立在土地的變現(xiàn)上。新的債務，如果繼續(xù)建立在“土地財政”上，顯然是不可行的。因此，如何確定地方的償債資金來源，是一個很棘手、很矛盾的問題。基本的設想是，地方政府必須建立償債基金。而償債基金的來源，除必須每年在財政預算中安排之外，很重要的一個方面，就是要在土地收益中提取，不然，地方是很難具備償債條件的。特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，償債資金更需要依靠土地收益。不然，債務就沒有償還基礎，而投資者也不可能購買地方債券。
    從發(fā)達國家地方政府自行發(fā)債的實際情況看，一個很重要的前提，就是地方政府具有自行開征地方稅收的權(quán)力。因為，只有地方政府可以自行開征稅收，償債資金才有條件形成。而從我國目前的實際情況看，地方政府并不具備這樣的權(quán)力。也正因為這樣，此次試點的城市，還只是自行發(fā)債，而不是自主發(fā)債。那么，在允許地方自行發(fā)債的同時，是否也可以進行允許地方自行開征稅收的試點呢？如果能夠把自行發(fā)債與自行開征稅收結(jié)合起來，自行發(fā)債的效果可能更好，也更能調(diào)動地方自行發(fā)債的積極性。
    允許地方自行發(fā)債還需進一步加強對銀行信貸資金投向的管理。因為，如果一手允許地方自行發(fā)債，一手又不規(guī)范銀行的信貸投向，繼續(xù)容忍銀行向地方政府融資平臺等投放資金，那么地方自行發(fā)債的直接后果就是：一方面，無限擴大市場的流動性，對通貨膨脹的控制形成更大的壓力；另一方面，會進一步擠占實體經(jīng)濟的融資空間，使實體經(jīng)濟的發(fā)展受到嚴重影響。
    因此，必須嚴格控制信貸資金的投向，堅決遏制銀行向地方政府融資平臺投放資金的行為，要求試點地區(qū)銀行的信貸資金必須重點投向?qū)嶓w經(jīng)濟，不允許繼續(xù)擴大地方融資平臺的資金規(guī)模，否則就要追究銀行的責任。
    允許地方自行發(fā)債，這只是一種過渡，最終的目標應當是允許地方自主發(fā)債。要做到這一點，不僅需要地方的經(jīng)濟和財政實力達到一定條件，而且要允許地方擁有開征稅收的權(quán)力，同時對發(fā)債資金的使用等要進行嚴格的監(jiān)管。在此基礎上，通過自主發(fā)債，將地方現(xiàn)有的債務全部轉(zhuǎn)化成地方債券。更為重要的是，要進一步深化財政體制改革，全面規(guī)范地方政府的土地財政行為，將土地財政全面納入到財政預算管理范圍內(nèi)。只有這樣，地方債才能真正發(fā)揮作用。