需要用公共的理念、公共的規(guī)則、公共的軌道來管理具有公共性質(zhì)的財政資金。
　　“小金庫”形成的原因是多方面的。一方面，“小金庫”具有時代特征，是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)物。在計劃經(jīng)濟(jì)體制條件下，我們的國民經(jīng)濟(jì)與國有制經(jīng)濟(jì)幾乎是可以劃等號的。當(dāng)時的國家財政，主要來源是國有制經(jīng)濟(jì)，國家財政因而并非國家的財政，而是國有制財政。由于國有制經(jīng)濟(jì)主要分布在城市，國有制財政又表現(xiàn)為城市財政，它很難延伸到農(nóng)村；國有制財政的主要聚焦點是生產(chǎn)建設(shè)，它很難延伸到民生。因此，在此范疇內(nèi)形成的財政運作我們也將其視為自家院落內(nèi)的收入與支出，并未把它理解成整個社會的收入與支出，也未把它還原為公共的收入與支出，只要在國有制范圍內(nèi)制訂一個規(guī)范就可以，但這樣的運作方式，一旦進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)的條件，它就是非規(guī)范性的行為。
　　另一方面，“小金庫”產(chǎn)生是“放權(quán)讓利”改革的滯后效應(yīng)。中國改革從放權(quán)讓利開始，目的是激發(fā)改革積極性，給企業(yè)、居民還賬。在還賬過程中，出現(xiàn)了財政收入大幅減少，財政收入占GDP比重持續(xù)下降。同時，政府支出沒有隨之減少，相反，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性大為高漲，需要大量的資金，形成了支出規(guī)模未減而發(fā)展經(jīng)濟(jì)支出激增的現(xiàn)象，規(guī)范性收入不足。當(dāng)時的情形是不給資金給政策，出現(xiàn)了允許政府部門自行創(chuàng)收的現(xiàn)象。只要通過政府部門或行政事業(yè)單位自身創(chuàng)收的錢，大家就認(rèn)為這是自己賺來的錢，不是財政撥付的錢，理應(yīng)進(jìn)行專門的管理，這就是“小金庫”。
　　“小金庫”還是慣性思維的延續(xù)。一些單位覺得只要是為老百姓做事，只要沒把錢裝入自己的腰包，怎么收、收多少都相對不重要，再加上不科學(xué)或不正確的政績觀及加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，于是在過去的30年中形成了大量的非規(guī)范性的收支行為。以此為基礎(chǔ)，又形成了非規(guī)范性的收支機(jī)制，這就是“小金庫”產(chǎn)生的基本背景。
　　這種情形與經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展的時代要求已經(jīng)越來越不相容。經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程和市場化發(fā)展的階段已經(jīng)讓我們不能不進(jìn)入公共財政的時代。這種變化需要一種新的制度安排，改變游戲規(guī)則，由舊的拓展為新的公共的制度規(guī)范。需要用公共的理念、公共的規(guī)則、公共的軌道來管理具有公共性質(zhì)的財政資金。
　　所以，從根本上治理“小金庫”，要從嚴(yán)守三個“底線”入手：
　　第一，行政事業(yè)部門經(jīng)費實行“供給制”。行政事業(yè)單位行事的唯一準(zhǔn)則應(yīng)該是追求公共利益最大化，不能心存斂財?shù)哪铑^，行政事業(yè)部門經(jīng)費要著眼于實行財政統(tǒng)一“供給制”，全部由財政預(yù)算撥款，不允許自己創(chuàng)收。即便出于現(xiàn)實國情的考慮，難以一下子消除“雙軌制”，也要將“供給制”作為目標(biāo)，逐步創(chuàng)造條件逼近“供給制”。
　　第二，全部財政性收支納入預(yù)算。預(yù)算本身不只是計劃，而是財政管理的重要線索和渠道。全部財政性收支進(jìn)預(yù)算，凡是預(yù)算外和制度外收支都是非規(guī)范性收支。行政事業(yè)單位掌握的錢一旦脫離預(yù)算的控制，就容易出現(xiàn)問題。要建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算，消滅預(yù)算外收支，鏟除制度外收支，形成一個覆蓋整個財政性收支的公共預(yù)算。
　　第三，由財政部門專司財政管理權(quán)。掌管全部財政性收支是財政部門的天職所在，設(shè)置財政部門的根本初衷，就是避免本應(yīng)以追求公共利益為宗旨的政府行為異化為以利潤最大化為動機(jī)的企業(yè)行為，不允許其他政府部門發(fā)生任何以直接向企業(yè)、居民收錢為代表的財政性活動。即便出于工作便利的考慮，也要納入“收支兩條線”的制度框架，實行所謂“代收”、“代征”。
　　如果能做到這三條，各個行政事業(yè)單位就會在規(guī)范化的環(huán)境內(nèi)，在干凈的土壤上運作，“小金庫”治理工作也就可以獲得堅實的基礎(chǔ)。