近年來(lái)，地方政府的負(fù)債問(wèn)題引起各方關(guān)注，圍繞地方債務(wù)的數(shù)量問(wèn)題也傳出了很多版本，直到國(guó)家審計(jì)署日前對(duì)外發(fā)布了對(duì)地方債務(wù)的審計(jì)調(diào)查結(jié)果，才算有了一個(gè)比較明確的說(shuō)法。
按照審計(jì)署公布的結(jié)果，地方政府的總負(fù)債約10.7萬(wàn)億，相當(dāng)于去年全國(guó)財(cái)政總收入的120%。于是，圍繞債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)以及如何償還問(wèn)題，又引發(fā)了一輪新的爭(zhēng)論。雖然官方回應(yīng)稱(chēng)，按照國(guó)際評(píng)價(jià)體系以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，目前地方政府債務(wù)仍處于可控范圍，不大可能出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，但是這一切都必須建立在債務(wù)形成很規(guī)范、不存在任何法律問(wèn)題的基礎(chǔ)之上。相反，如果存在明顯的法律問(wèn)題，那么“風(fēng)險(xiǎn)可控”就要打一個(gè)問(wèn)號(hào)了。
而從目前地方政府負(fù)債的實(shí)際情況看，還是存在一些法律問(wèn)題的，由此產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性也是存在的。
首先，財(cái)政擔(dān)保的法律風(fēng)險(xiǎn)。必須承認(rèn)，在10.7萬(wàn)億政府負(fù)債中，有相當(dāng)一部分是依靠財(cái)政擔(dān)保形成的。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，財(cái)政擔(dān)保是無(wú)效的。也就是說(shuō)，凡是財(cái)政擔(dān)保形成的債務(wù)，并沒(méi)有法律保障。一旦貸款主體資金鏈斷裂，這些債務(wù)就將“懸空”。而這些貸款主體絕大多數(shù)都是有限責(zé)任公司，只承擔(dān)有限責(zé)任，如果責(zé)任主體的資產(chǎn)不足以?xún)斶�貸款，那么這些貸款的風(fēng)險(xiǎn)也就出現(xiàn)了，并會(huì)轉(zhuǎn)化為銀行的風(fēng)險(xiǎn)。所以，如何保證財(cái)政擔(dān)保形成的債務(wù)不“懸空”，是必須認(rèn)真研究和解決的問(wèn)題。
第二，土地抵押的法律風(fēng)險(xiǎn)。從審計(jì)部門(mén)審計(jì)調(diào)查的情況看，地方政府融資平臺(tái)形成的債務(wù)，大部分靠的是土地抵押。而所謂的土地一般都是通過(guò)政府注入的方式解決的，這就出現(xiàn)了一個(gè)土地權(quán)屬問(wèn)題。因?yàn)椋彩堑胤秸⑷肴谫Y平臺(tái)的土地，并不是“凈地”，而是有著各種附屬物的“毛地”。而在住房制度改革以后，城市土地上的絕大多數(shù)居民都領(lǐng)取了房產(chǎn)證和相應(yīng)的土地權(quán)屬證。也就是說(shuō)，土地的使用權(quán)已歸屬居民。那么，融資平臺(tái)是否可以在土地使用權(quán)擁有人不知情的情況下就將土地用于融資抵押？一旦出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，貸款主體是否有權(quán)將土地上的居民趕走？還有，這些土地上的居民，很多也都用相應(yīng)的房產(chǎn)和土地到銀行貸了款，這算不算是重復(fù)抵押？是否符合相關(guān)的法律規(guī)定？
第三，公共事業(yè)單位資產(chǎn)行政劃轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)。除土地抵押、財(cái)政擔(dān)保，很多地方政府融資平臺(tái)負(fù)債的另一種方式就是政府以行政手段將其他法人的資產(chǎn)強(qiáng)行劃歸到政府融資平臺(tái)。其中，尤以自來(lái)水、燃?xì)獾裙彩聵I(yè)的資產(chǎn)和收益權(quán)為多。因?yàn)椋@些資產(chǎn)和收益的品質(zhì)好、穩(wěn)定性強(qiáng)，容易得到銀行和發(fā)債機(jī)構(gòu)認(rèn)可。這就帶來(lái)兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是法人資產(chǎn)的獨(dú)立性和法律性問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府用行政手段大量劃轉(zhuǎn)法人資產(chǎn)，是否干預(yù)了企業(yè)的自主權(quán)？二是一旦出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，債權(quán)人利用法律手段執(zhí)行這些資產(chǎn)，會(huì)引起什么后果？
因此，看地方債務(wù)是否可控，會(huì)否出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，不僅要看債務(wù)規(guī)模、債務(wù)占經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入的比重，還要看債務(wù)構(gòu)成、債務(wù)的形成過(guò)程以及債務(wù)的擔(dān)保、抵押等，否則可能低估地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。