隨著“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展戰(zhàn)略的實施，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迎來了新的歷史機遇，農(nóng)業(yè)投資體制也發(fā)生了重大變化，投資主體日益多元化，資金來源形成多渠道化。但限于農(nóng)業(yè)投資立法體系的滯后，農(nóng)業(yè)投資有很大的隨意性和不合理性。因此，應盡快健全完善我國農(nóng)業(yè)投資立法體系，引導、支持和規(guī)范農(nóng)業(yè)投資資金，提高涉農(nóng)資金使用效率，讓有限的資金真正用于“三農(nóng)”建設(shè)與發(fā)展。
目前，我國農(nóng)業(yè)投資立法體系尚不完善，財政支農(nóng)的法律依據(jù)不足，社會資本進入農(nóng)業(yè)投資的法律保障不健全，由此導致涉農(nóng)投入總量和信貸資金不足、管理缺位、效率低下、結(jié)構(gòu)不合理和農(nóng)業(yè)保險機制缺位，一定程度上阻礙了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)的進程。而完善的農(nóng)業(yè)投資立法體系是實施各項支農(nóng)惠農(nóng)政策、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)投資持續(xù)穩(wěn)定增長和促進農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要保障。因此，只有通過農(nóng)業(yè)投資立法，才能建立起有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的政府投入穩(wěn)定增長機制，建立向農(nóng)業(yè)投入的動力機制，引導、吸引農(nóng)戶資金、集體資金以及其他社會資金向農(nóng)業(yè)投入。
當前是啟動農(nóng)業(yè)投資立法的最好時機。一是改革開放以來我國經(jīng)濟一直保持快速增長，國家財政能力不斷增強，政府調(diào)控經(jīng)濟的實力不斷增強，我國已具備了保護和支持農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟實力和社會基礎(chǔ)；二是政策環(huán)境條件初步具備，近年來，黨中央國務院頒布了一系列關(guān)于增加農(nóng)業(yè)投入的政策文件，為完善農(nóng)業(yè)投資立法提供了強有力的政策支持；三是通過立法加大對農(nóng)業(yè)的投入，最大限度地利用“綠箱”政策和適度利用“黃箱”政策，是符合WTO相關(guān)規(guī)則的。西方發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)支持政策與法律制度也為我國提供了可借鑒的寶貴經(jīng)驗。
| |
農(nóng)業(yè)投資立法的指導思想與總體思路 |
——明確界定涉農(nóng)資金的來源。農(nóng)業(yè)投資立法的核心任務是解決涉農(nóng)投資的資金來源問題。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中占基礎(chǔ)地位，政府必須發(fā)揮公共管理職能，通過立法劃清農(nóng)業(yè)投資的覆蓋范圍，明確政府對農(nóng)業(yè)投資的義務與責任，規(guī)定提高國家預算內(nèi)農(nóng)業(yè)投入占財政支出的比重，努力增加預算內(nèi)支農(nóng)資金，確保預算內(nèi)支農(nóng)支出按法定比例持續(xù)增長。在法律或政策上明確從集體土地的出讓金中提取一定比例用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。鼓勵和引導金融機構(gòu)、民間和社會團體對農(nóng)業(yè)的投入。
——明確界定各級政府的權(quán)責。結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟的差異明確中央和地方投入分擔的比例，在完善財政體制的基礎(chǔ)上，明晰各級政府的投入責任邊界。農(nóng)業(yè)投入責任實行區(qū)域分類、區(qū)別對待，不同區(qū)域的投入量和投入結(jié)構(gòu)應當區(qū)別對待，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的功能，對糧食主產(chǎn)區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)，中央應承擔更多的責任。
——合理規(guī)范政府投資范圍，確保涉農(nóng)投入的重點。政府的涉農(nóng)投入主要用于國家糧食安全和市場不能有效配置資源的領(lǐng)域，如公益性的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護和改善生態(tài)環(huán)境，推進科技進步和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。一是重點支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；二是增加農(nóng)業(yè)科研投入，加強農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)，進一步提高農(nóng)業(yè)的科技貢獻率；三是加強農(nóng)業(yè)政策性補貼；四是加大對農(nóng)民的教育培訓投入等。
——轉(zhuǎn)變涉農(nóng)資金投入方式，明確資金投放的權(quán)、責、利。改變支農(nóng)資金的投放方式，采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息科學配合等方式，科學使用各類政府資金。對生態(tài)建設(shè)、科技發(fā)展、市場建設(shè)、提高農(nóng)民素質(zhì)等公益性事業(yè)投入采用無償使用原則，對帶有盈利性的、生產(chǎn)性的大中型農(nóng)業(yè)項目投入，嚴格審定，提高財政資金的使用效率。
——加強政府涉農(nóng)投資的配套保障措施建設(shè)�？茖W合理的確定涉農(nóng)投入項目。各級財政在進行農(nóng)業(yè)投入預算安排時，對項目的市場前景、建設(shè)條件、技術(shù)方案、社會效益、經(jīng)濟效益進行充分的評估論證，確保財政投入項目的科學性和效率性。實行農(nóng)業(yè)投入資金專戶儲存、專項結(jié)算、�？顚Ｓ谩⒇斦y(tǒng)管，保障農(nóng)業(yè)投入資金的合理、高效。
——建立和完善政府涉農(nóng)投資的監(jiān)管、考評體制，建立農(nóng)業(yè)投資依法監(jiān)督體系和制度。對違反農(nóng)業(yè)投入法的行為和責任人，要依法追究有關(guān)責任人的行政和法律責任。完善政府投資決策機制，投資主管部門、財政主管部門和審計機關(guān)按照職能分工，對政府投資的農(nóng)業(yè)項目管理進行相互制約，提高政府投資管理水平和投資效益。對重大項目、重大課題要建立起應用效益評價制度，保證工程和科研成果的合理性和經(jīng)濟性。
| |
完善農(nóng)業(yè)投資立法需要解決的重點問題 |
農(nóng)業(yè)投入不足是制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素。要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，必須進一步完善農(nóng)業(yè)投資立法體系，確保農(nóng)業(yè)投資的持續(xù)穩(wěn)定增長。努力增加政府財政支農(nóng)資金投入總量，形成支農(nóng)資金的穩(wěn)定投入渠道，實現(xiàn)政府涉農(nóng)資金投入的穩(wěn)定增長；按照建立公共財政體制的要求，調(diào)整財政支農(nóng)資金的使用結(jié)構(gòu)，涉農(nóng)基本建設(shè)投資仍然是政府涉農(nóng)投資的重點；按照WTO規(guī)則的要求，充分利用“綠箱政策”，增加農(nóng)業(yè)科研、推廣、檢驗檢疫、農(nóng)產(chǎn)品流通硬件基礎(chǔ)、農(nóng)民技術(shù)培訓等方面的直接投入；建立科學的政府涉農(nóng)資金管理體制，提高政府支農(nóng)資金的使用效率；推進農(nóng)村金融改革與創(chuàng)新，建立多元化的農(nóng)村金融服務體系，提高農(nóng)村金融服務水平，減少農(nóng)村資金外循環(huán)；建立政府主導下的政策性農(nóng)業(yè)保險制度，運用政府和市場相結(jié)合的方式，建立符合我國國情的低成本、高效率的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險制度；發(fā)揮政府投入的引導作用，拓寬涉農(nóng)資金來源渠道，構(gòu)建多元化的農(nóng)業(yè)投融資體制。
�。▓�(zhí)筆：楊偉坤、張永升、王立杰、劉秀蘭）