“十二五”時期，把加快轉變經濟發展方式這條主線貫穿于經濟社會發展全過程和各領域，一個重要方面就是財稅活動過程以及財稅收支領域。財稅的一個重要特性是“牽動大部、覆蓋全部”——其觸角能夠延伸至幾乎所有家庭和企業、經濟社會活動領域；其范圍能夠覆蓋所有政府部門、政府職能、政府活動領域。正因為如此，“十二五”規劃綱要將“積極構建有利于轉變經濟發展方式的財稅體制”放在十分突出的位置。這意味著在“十二五”時期加快轉變經濟發展方式，財稅所擔負的責任和所承受的壓力是空前的，必然要經歷一個深刻而痛苦的調整過程。以下便是幾個比較突出的方面。
我國雖已建立起比較完整的現代產業體系，但產業結構處于嚴重失衡狀態，主要表現為制造業和服務業不相匹配，制造業比重高，服務業比重低。因此，控制制造業產能的盲目擴張并加快發展服務業，從主要依靠工業帶動增長轉變為更多地依靠服務業帶動增長，形成工業和服務業雙輪帶動增長格局，是在加快轉變經濟發展方式中要解決的一個重要課題。用優化產業結構的要求來衡量現行財稅體制特別是現行稅制體系，就會發現兩者之間存在尖銳矛盾。
與其他國家有所不同，在我國的商品和服務流轉領域并行著兩個一般流轉稅稅種——增值稅和營業稅，前者主要適用于制造業，后者主要適用于服務業。鑒于一般流轉稅屬于“中性稅”——稅制設計不應對納稅人的產業投資方向產生影響，從1994年現行稅制誕生的那一天起，這兩個稅種的稅負水平一直維持著大致平衡。然而，在增值稅“轉型”改革于2009年啟動、稅負水平削減之后，營業稅的稅負水平就顯得偏重了。隨著增值稅稅負的相對減輕和營業稅稅負的相對偏重，制造業稅負水平相對下降而服務業稅負水平相對上升。毋庸贅言，因稅負失衡而阻礙產業結構調整甚至導致產業結構逆向調整的情況，無論從哪個角度看都是必須改變的。
改變這種狀況，途徑無非兩個：或讓增值稅吃掉營業稅，從而在整個商品和服務流轉環節統一征收增值稅；或在營業稅的框架內調減稅負，從而回歸營業稅和增值稅之間稅負水平大致均衡的狀態。綜合來看，應優先考慮前一個辦法。在早已成型的稅制改革方案中，它被稱為增值稅“擴圍”。并且，“轉型”與“擴圍”一直是被放在一起、相互聯系的圍繞一般流轉稅的調整行動。換言之，在增值稅“轉型”改革完成后，理應相機啟動“擴圍”進程。問題在于，一旦著手“擴圍”，如下三個障礙須立刻尋求破除之策：
其一，營業稅是地方政府的主體稅種，將營業稅并入增值稅的前提條件之一是為地方政府尋找并設計好新的主體稅種。在現行稅制框架內，這樣的稅種或者不存在，或者難有變更歸屬關系之可能。幾乎唯一的可行方案，是按照既有稅制改革方案開征以房產稅為代表的財產稅，并以此作為地方政府的主體稅種。但在全國范圍開征房產稅或其他財產稅，還有相當長的一段路要走。
其二，按照目前的稅收收入格局，倘若其他稅種不做相應調整，“擴圍”后的增值稅份額便會躍升至60%左右。增值稅的塊頭兒過大，顯然不利于稅收收入或財政收入安全。因此，實施增值稅“擴圍”必須同時輔之以諸如相應調減增值稅稅負、調增其他稅種稅負以及開征新的稅種等配套措施，而這又涉及現行稅制體系以及既有稅制改革方案的一系列變動。
其三，現行財政體制以“分稅制”冠名，其實分的主要是兩種（類）共享稅，其中增值稅75∶25分成，所得稅60∶40分成。這樣的分成比例顯然是建立在營業稅作為地方稅基礎之上的。如果營業稅并入增值稅，隨著營業稅歸屬關系變動，這樣的分成比例基礎條件不復存在了，分成比例自然要隨之調整。這意味著實行了17年之久的現行分稅制財政體制需要重新構建。這又是一件大事。
推動解決這些問題是增值稅“擴圍”的重要條件。基于增值稅“擴圍”對優化產業結構意義重大，“十二五”規劃綱要已作出安排。深化這一領域的改革，對加快轉變經濟發展方式具有重要意義。
當前我國收入分配矛盾主要表現為居民收入差距過大以及居民收入在國民收入中占比偏低。解決這兩個問題，既事關內外需結構調整，又事關擴大消費需求、從主要依靠增加供給轉變為更多依靠擴大消費拉動經濟發展，因而調節收入分配是加快轉變經濟發展方式需要面對的又一個重要命題。無論是扭轉居民收入差距擴大趨勢還是提高居民收入在國民收入中的比重，都同財稅體制直接相關。
關于緩解居民收入差距過大問題。對居民收入分配實施有效調節的前提在于政府手中握有適用的調節手段。在市場經濟環境中，能夠與居民收入分配直接對接的政府職能基本上就是財稅，但我國現行財稅體制并不具有或不充分具有這樣的功能。財稅調節屬于再分配層面。再分配說到底就是“劫富濟貧”——用從高收入者那里得來的錢去接濟低收入者。相對而言，“濟貧”容易辦到。通過調整財政支出結構或對特定支出項目實施傾斜，就可以在不動存量僅靠增量——呈穩定增長之勢的財政收入——的前提下實現為低收入者或困難群體提供支援的目標。但“劫富”則難以實現。作為現實財政收入體系中的“主角”，稅收的“劫富”功能要依托于直接稅而非間接稅，但我國稅收收入的70%以上來源于間接稅。而在占比不足30%的直接稅中，大頭兒還是有轉嫁可能、歸宿不易把握且并不直接觸及居民收入的企業所得稅。進一步看，位于存量環節的直接稅系列如財產稅，還是現行稅制體系中的空白。這又意味著，面對由流量和存量兩個層面所構成的收入分配差距，目前稅收所能實施的調節至多觸及流量而不能延伸至存量。因此，當前在我國建立和完善直接稅迫在眉睫。但我國現行稅收征管機制尚處于“間接+截流”階段。也就是說，它基本上只適于征收間接稅而不適于征收直接稅，基本上只能征以現金流為前提的稅而不能征存量環節的稅。所以，伴隨直接稅改革進程，稅收征管機制勢必要經歷一個革命性變化。
關于提高居民收入在國民收入中的比重問題。國民收入包括居民收入、企業收入和政府收入，提高居民收入所占比重勢必要降低政府收入所占比重。這種調整會遇到許多困難。一方面，目前我國政府收入格局頗為復雜，財政收入只是政府收入的一個組成部分。其他可以也應當納入政府收入統計口徑的至少包括政府性基金收入、國有土地使用權出讓收入、國有資本經營收入等。其中，只有納入一般預算的財政收入可以統籌使用，其余的收入或屬于各個政府部門，或屬于各級地方政府，不僅中央政府難以觸動，就是在地方政府層面也尚未納入財政統一管理體系。面對不同性質的政府收入，選擇哪一個或哪幾個項目作為削減對象，是一件相當困難的事。另一方面，削減政府收入的同時必然要削減政府支出。在體制轉軌期，無論改革還是發展，往往都要以政府增加支出為前提。加之以往積累下來的大量民生領域的欠賬需要償還、公共服務體系亟待完善，削減政府支出的空間頗為狹小。所以，通過削減政府收入來提高居民收入在國民收入分配中占比的努力會面臨很大制約。
加快轉變經濟發展方式的一個重要著力點，是把推進城鎮化作為拉動內需和經濟增長的重要動力。應當強調，與轉變經濟發展方式的要求相適應的城鎮化須是根據戶籍人口計算的完全意義上的城鎮化，而不是以往按照常住人口計算的半城鎮化。這其中的最大差異就是農民工。農民工及其家屬雖常年生活在城鎮，卻不具有城鎮居民身份，在勞動報酬、勞動保護、子女教育、社會保障、住房等諸多方面不能與城鎮居民享有同等待遇。因此，農民工及其家屬的消費模式和生活方式是不能與城鎮居民同日而語的。推進完全意義上的城鎮化，就要實現農民工市民化。而完成這一轉換的最大制約因素之一就是現行財稅體制。
迄今，我國財稅體制還是建立在二元經濟基礎之上的。對于城鎮居民和農村居民，財政所承擔的責任是不同的。所謂農民工市民化，無非是比照城鎮居民的標準給予農民工及其家屬同等的財政待遇。這首先就要以財政增加投入為條件。考慮到當前二元財稅體制之間的巨大差異，為此而增加的財政投入絕非一個小數目。這就對財政負擔能力和財政支出結構提出了很大挑戰。
我國現時稅收收入的絕大部分來自間接稅，隱含在商品和服務價格中的各種間接稅雖然最終要轉嫁到包括城鎮居民和農民工及其家屬在內的所有消費者身上，但表面上看是由生產或經營這些商品和服務的企業繳納的。這些企業多位于城鎮，在歷史上企業所繳納的稅收又多被視為工作在企業中的城鎮居民所繳納的。這不僅遮蔽了農民工及其家屬與稅收繳納之間的聯系并形成了制度“阻隔”，而且也容易引發城鎮居民同農民工及其家屬在享有公共服務特別是具有“擁擠性”的公共服務方面的矛盾。
所以，實現農民工市民化所需完成的另一個重要任務，就是讓包括城鎮居民和農民工及其家屬在內的所有居民所繳納的稅收與城鎮基層政府所提供的公共服務相對接，從而還原人們日常消費與稅收繳納之間、稅收繳納與公共服務消費之間的聯系，讓人們看到一個真實的有關政府收支的基本圖景。這顯然需要對現行稅制結構進行重大調整——建立和完善直接稅，增加直接稅在整個稅收收入中的比重。這又涉及現行稅收征管機制變革等重大問題。
高培勇：中國社會科學院學部委員、財政與貿易經濟研究所所長、教授、博士生導師，國務院學位委員會應用經濟學學科評議組成員。兼任中國國際稅收研究會副會長、中國財政學會常務理事、中國審計學會常務理事、中國城市金融學會常務理事。