“十二五”規(guī)劃綱要提出未來五年加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設，透露出決策層即將對制度框架進行總體設計，社保制度從試點趨向定型。
作為國人關注的熱點，社會保障在“十二五”規(guī)劃綱要中著墨甚多，“十一五”規(guī)劃僅有一節(jié)涉及，而“十二五”規(guī)劃綱要則單辟一章——第三十三章“健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”，并細分三節(jié)，包括社會保險制度、社會救助體系、社會福利和慈善事業(yè)。其中，在闡述今后我國社保體系建設總體指導原則時，首次強調“可持續(xù)”性，意指探索建立長效機制，將解決現(xiàn)實突出問題、歷史遺留問題和解決長遠體制機制問題有機結合起來。筆者認為，這表明具有中國特色的社會保障制度在經歷了長期試點的探索性階段后，將進入關鍵的制度定型階段，困擾我國社保改革多年的“碎片化”現(xiàn)狀有望徹底解決。
我國現(xiàn)行的社會保障制度體系，總體上處于過度分割的狀態(tài)，這是現(xiàn)階段這一制度建設面臨的最緊迫的問題。從各地的實踐來看，我國不僅有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、機關事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度，各地還有農民工養(yǎng)老保險、農村養(yǎng)老保險、計劃生育夫婦養(yǎng)老保險、失地農民養(yǎng)老保險，以及老年津貼制度、農村五保戶制度、優(yōu)撫制度和城市孤寡老人福利制度等，過度分割的現(xiàn)實格局造成了制度“碎片化”現(xiàn)象。
為解決此問題，國家近年來實施了一系列措施，試圖重構當前的制度體系。在農村，“新農保”自2009年底開始試點，目前覆蓋人數達1.43億人，覆蓋面為24%，溫家寶總理提出到2020年前要基本實現(xiàn)全覆蓋。在城市，事業(yè)單位養(yǎng)老金改革正在上海、山西等五省市試行；公務員養(yǎng)老金制度改革的方案和征求意見稿也已經過多次討論；“十二五”規(guī)劃綱要還強調要完善實施城鎮(zhèn)職工和居民養(yǎng)老保險制度，加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設，直接從源頭著手，劍指制度設計，而不僅僅作細枝末節(jié)的修補。
在此精神指導下，社會保障有望在2020年形成以完善的公職人員基本養(yǎng)老保險制度、職工基本養(yǎng)老保險制度，農民基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)老人津貼制度等構成的“三險一貼”型制度結構。未來在制度進一步整合的情況下，更有可能建立基于國民身份的單一基本養(yǎng)老保險制度，即全國一個制度，一種規(guī)則。
除了制度定型“十二五”規(guī)劃綱要還透露出這樣一個信息，即我國未來五年社保發(fā)展的重點將會在農村。這從第三十三章的標題強調“覆蓋城鄉(xiāng)”四個字，以及第一節(jié)開頭就提到要實現(xiàn)新型農村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋可見一斑。
在過去相當長的時間里，我國社會保障的重點局限于城鎮(zhèn)，人口占比最多的農村成為制度盲區(qū)。為改變這種現(xiàn)狀“十二五”期間社會保障工作的重心和財政投入的重點都將向農村傾斜，以求逐步縮小城鄉(xiāng)社保在各方面的差距，新農合、新農保、低保、救助等各項支出都將有較大增長。