十七屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》指出，著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化。
所謂基本公共服務，是指覆蓋全體公民、滿足公民對公共資源最低需求的公共服務，涉及教育、醫療、住房、社會保障、基礎設施等方面，其特點是基本權益性、公共負擔性、政府負責性、公平性和普惠性。推進基本公共服務均等化，從實踐角度來分析，就是要樹立和實踐科學發展觀，緩和當前城鄉社會差距、滿足人們對多樣化公共服務的現實需要，使城鄉居民在經濟、社會、自然、文化的和諧中得到均衡發展。
改革開放以來，隨著經濟社會體制改革的不斷深化，社會主義市場經濟體制的建立和完善，構筑在城鄉分割基礎上的二元經濟結構導致城鄉居民的社會差距不斷擴大。從城鄉居民收入差距的現實情況來看，１９７８年—２００７年間，中國城鎮居民人均實際可支配收入增長了７．５倍，農村居民人均純收入增長了７．３倍。但１９９０年以來農民收入的增幅明顯低于城鎮居民，兩者之間絕對額的差距逐年擴大。２００７年城鄉居民人均收入比達到５∶１，絕對額相差達到９６４６元，比１９９０年城鄉居民收入絕對額差距增長了近１２倍。２００８年，我國城鄉居民初次收入分配的基尼系數已經達到０．４５左右，超過了安全警戒線。若把基本公共服務包括義務教育、基本醫療等因素考慮在內，城鄉居民人均實際收入差距高達５—６倍。據有關專家估算，城鄉基本公共服務差距對城鄉居民人均實際收入差距的影響度在３０％—４０％左右。
在城市化、工業化、市場化進程中，城鄉居民收入差距的存在和擴大有其一定程度上的必然性，這就需要政府運用稅收、社會保障、醫療衛生及教育資源等公共服務手段參與收入再分配，縮小城鄉差距。盡管２００７年我國提出要實現從“效率優先、兼顧公平”向“在初次分配中更注重效率，在再分配中更注重公平”轉變，但長期以來我國實行向城市傾斜的公共資源分配政策，即在教育、醫療、衛生及社會保障體制等方面實行城鄉有別的二元分治結構，重城輕鄉、重工輕農，這造成城鄉居民在公共服務的資源占有、服務能力及供給水平上存在較大差距。主要表現在以下幾個方面。
稅收：目前我國稅制不盡完善，個人所得稅難以發揮調節社會貧富差距的作用。個人所得稅的起征點過低，使得中低收入階層的收入更低，對高收入階層影響很小，而高收入階層往往集中在城市；即使２００６年１月開始取消了農業稅，但長期對農民的征稅已經損害了農民的財產收益。還有，現行稅制存在嚴重的制度性缺陷，稅負不公，稅費混亂。
義務教育：雖然從２００２年開始實行以縣投入為主的農村義務教育管理體制，事實上，以縣為主實際上仍然是以農村為主。據統計，政府財政每年用于農村發展的各類支出僅占總支出的１０％—１５％，占ＧＤＰ總量的１％，城市初中生的人均教育經費是農村初中生的近８倍。
公共衛生資源分配：我國８０％的公共衛生資源集中在城市，城市衛生資源中的８０％又集中在大醫院，而農村衛生服務和資源嚴重不足，農村每千人口平均擁有不到１張病床，而城市的平均數字均約３．５張，農村千人口只擁有１名衛生技術人員，而城市則在５名以上，４億城市人口享受到的國家公共衛生和醫療投入是９億農村人口的５倍。
社會保障：從目前社會保障體系覆蓋結構上看，迄今為止，我國農村仍未能建立一套像城市那樣的社會保障體系，城市的社會保障覆蓋率是８８％以上，農村覆蓋率只有３．３％，城鄉社會保障率的比例為２２∶１，城鄉人均社會保障費的比例為２４∶１。我國的失業救濟制度仍限于城市居民，將農民排除在外。２００３年城鎮居民最低生活保障人數每萬人中有２２４７人，農村居民最低生活保障人數每萬人中只有３６７人。
社會福利：我國的社會福利制度以單位為本位實施，沒有單位的農民自然與諸如住房、醫療、退休金、養老保險、勞動保護、工傷待遇、休假、日常生活福利、福利設施、獨生子女補助、免費培訓等福利待遇無緣，若將這些福利折算成收入，城鄉居民收入差距可能高達６∶１。
上述情況表明，建立在城鄉分治基礎上的二元公共服務體制，不僅沒有實現城鄉公共服務均等化的目標，起到縮小城鄉收入差距的作用，反而成為一種逆向調節，進一步拉大了城鄉居民收入差距，使我國城市居民和農村居民日益分化為兩個根本不同的收入群體和消費群體。
農村公共服務體系的建設和完善是一個長期而復雜的過程，涉及經濟與社會的方方面面。就當前來說，要從以下幾個方面著手完善公共服務體系，促進城鄉基本公共服務均等化，強化公共服務對城鄉收入差距的正向調節作用，控制和縮小城鄉居民收入差距。
一是改革二元財稅體制，積極穩妥地推進農村稅費改革。改變財政過度向城市傾斜的政策，建立統一的城鄉一體化財稅體制。在取消農業稅的基礎上，要調整農業特產稅政策，即對于那些因輪作需要而種植的特產品免征特產稅；而對于非農用地上的林木、山珍、水產、茶桑果園則保留特產稅，其稅率可適當降低。還要取消統一規定的勞動積累工和義務工。國家繼續以保護價收購農產品主要是糧棉油，鼓勵農民多種經營、產業化經營，增加科技投入，因地制宜地發展特種農業、綠色農業以及生態農業等，提升農產品的附加值。總之，通過調整財政稅收政策，從國民收入再分配的角度徹底理順國家、集體、農民三者的利益關系，形成更加合理的社會財富二次分配格局，建立城市反哺農村、工業反哺農業的投入機制，從根本上扭轉城鄉收入差距擴大的趨勢。
二是逐步構建城鄉一體化的社會保障制度，提高農村居民社會保障水平。對現行二元社會保障制度加以整合，將農民納入社會保障體系，可以通過轉移支付的方式補充農村社會保障資金的不足，從而使工業對農村社會保障所需資金進行“反哺”。重點建立以大病統籌為主的互助合作醫療制度，以保障農村居民不至于因疾病而影響基本生活乃至陷入貧困。
在全國范圍內建立統一使用的社會保障個人賬戶，勞動者在農村和城市企業之間流動，其個人賬戶積累的保險金可以隨之劃撥，不影響其基本生活消費水平。
由于目前城鄉經濟社會條件相差甚遠，試圖讓城鄉兩種不同水平的保障制度馬上并軌，實行標準統一的社會保障制度是不現實的，當前可以實行漸進式城鄉一體化社會保障制度。比如，根據不同地區的經濟發展狀況，建立不同形式的養老保險制度，縮小城鄉保障方面的差異；對農民以工代賑，開發式扶貧，確保失地農民的社會保障；為農民進城提供平等的就業環境，創造良好的教育環境和生活環境，為逐步實行城鄉并軌，全面推進統一的社會保障制度創造條件。
三是優化公共支出結構，加大公共財政對“三農”的投入力度。提高公共財政投向農村的比例，增加農村公共產品供給。加大農村基礎設施建設的財政投入，在財政支出總量增長的同時，確保財政對農村基礎設施的投入規模；發行專項國債用于擴大對農村基礎設施的投入。加大財政對農業科技的投入，建立健全我國農業科技體制和成果轉化基金（風險）保障體系；加快建設農業推廣體系和農村科技信息網絡，促進農業科技成果轉化。加大公共財政對農村義務教育的投入，調整中央和地方對義務教育負擔的比例，主要由中央財政提供（義務教育是純公共產品，應該由中央財政提供）。建立健全農村公共衛生體系，通過中央政府和省級政府加大對農村衛生診所經費的轉移支付力度，使其能承擔起基本的衛生預防保健任務，同時要整合縣（市）、鄉（鎮）兩級醫療服務機構資源，支持鄉（鎮）級衛生院在計劃免疫、婦幼保健等公共衛生服務領域發揮職能，提高公共衛生資源利用率。