經(jīng)濟(jì)參考報

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讓土地的利益清晰起來

2010-02-08 上海獨(dú)立財經(jīng)觀察人士陳寧遠(yuǎn) 來源:東方早報

　　《中國國土資源報》2月3日報道，根據(jù)國土部2009年全國土地市場動態(tài)監(jiān)測的結(jié)果，2009年全國土地供應(yīng)總量大幅增加，為31.9萬公頃，同比增加了44.2%。同時，土地出讓總價款也大幅增加。土地出讓總價款約1.59萬億元，同比增加了63.4%。
　　這個數(shù)字無論是積極還是消極看待，都可以用過度的“土地財政”來總結(jié)。因為這兩個增速，明顯超過了中國經(jīng)濟(jì)總量“保八”的增長速度。即使依然保持著全球最高增速的財政收入，與之相比也相形見絀——2009年1-11月累計全國財政收入63393.1億元，僅增長9.2%。
　　當(dāng)然土地收入不是去年才異軍突起的，而是有幾年了。對于土地出讓收入占各級政府的財政收入的過度和過快增長，有很多分析和評價，大部分說到最后，都把土地出讓和房價高企掛起鉤了。雖不無道理，但這種容易吵架，且講不清楚是非曲直的、價格預(yù)測似的分析，無助于我們正確認(rèn)識，在中國土地利益到底應(yīng)該是誰的。
　　盡管按照11年前（1999年）執(zhí)行的《土地管理法》第二條（“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。……國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外”），可以認(rèn)為土地交易的處置權(quán)是政府的。但權(quán)力和權(quán)益不是一回事，對政府而言，在巨大的土地利益面前，尤其必須把權(quán)力和權(quán)益區(qū)分開來。
　　現(xiàn)實之中，地方政府已經(jīng)成為目前土地交易的最大受益人，不能不讓人憂從中來，擔(dān)心這個11年前規(guī)定的第二條，是否完全合理？因為只有政府才有依法自由處置土地的權(quán)力，而現(xiàn)實之中政府成為土地交易的最大受益人，是否意味這個唯一的權(quán)力已經(jīng)太膨脹了？
　　要是分析這次國土部公布的數(shù)據(jù)，也許這個膨脹已是事實了。因為這次公布的數(shù)據(jù)，不僅意味著土地量和出讓金額的大躍進(jìn)，還意味著自由處置土地權(quán)力的大躍進(jìn)。
　　2009年全國土地供應(yīng)總量31.9萬公頃是這么組成的，其中進(jìn)入市場交易的土地出讓總面積為20.9萬公頃，同比增加38.3%——這算是市場交易行為，有賣有買；但劃撥供應(yīng)的土地11萬公頃，同比增加了七成（增速是前者的兩倍），占土地供應(yīng)總量的34.4%，這難以說是交易，而就是行政權(quán)力下的土地處置。
　　國土部解釋說，因2009年擴(kuò)大內(nèi)需政策的實施，鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程、城市公共服務(wù)設(shè)施用地供應(yīng)比例提高，所以劃撥用地比重提升明顯。
　　這就是說政府除了可以出讓土地獲得收入之外，還可以把土地作為一種無償?shù)耐度耄度氲剿^的基礎(chǔ)設(shè)施或者民生的工程之中，這很讓人糊涂。別的不說，鐵路、公路現(xiàn)在大部分都是公司化商業(yè)運(yùn)營的，土地劃撥了過去，怎么核定資產(chǎn)權(quán)益呢？政府是出資人，這沒有錯。政府無償拿出地來，做這些基礎(chǔ)設(shè)施的股東，然后市場化運(yùn)營，為消費(fèi)者提供有償服務(wù)？
　　這表明政府除了可以賣地賺錢，還可以用國有土地做劃撥性的資產(chǎn)，成立巨無霸的公司賺錢。但這個邏輯是紊亂的，因為形成了不同的交易標(biāo)準(zhǔn)，在多標(biāo)準(zhǔn)的情況下，土地的交易價格怎么可能是公平的市場價格？問題遠(yuǎn)不止于此。
　　按照《土地管理法》的第二條，中國的土地是公有制的，但卻有兩種不同的公有:一曰國有，二曰集體。現(xiàn)實之中，這兩種土地在市場上交易，也有不同的兩種體系。從地租的角度來說，是完全不同的兩個地租市場，也是完全不同的地租價格。國有土地是被政府高度壟斷的市場，而集體土地卻是被限制交易范圍的市場。這兩個市場的差異相當(dāng)絕對，客觀造成了我國土地流轉(zhuǎn)極度不公平。要么價格畸高，要么價格偏低。
　　最典型的現(xiàn)象，就是隨著中國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，國有土地和集體土地變成了城市土地和農(nóng)村土地。而哪塊地是城里人的，哪塊地是鄉(xiāng)下人的利益分化，完全聽命于政府規(guī)劃。如此不同的，且只能為市場提供有限使用權(quán)的土地，其對國民財富的效應(yīng)并不直接，也就是說土地利益和國民沒有多少直接關(guān)系。
　　我們就拿70年使用期商品住宅來說，從開發(fā)商拿到土地開始建設(shè)到交給住戶，這中間少則兩年，長的甚至五年十年。一個70年的使用期其實是不能保證最終消費(fèi)者的70年權(quán)益的。而政府和開發(fā)商則拿走了該拿的各種利潤，這是中國地產(chǎn)市場最大的不公平所在。何況不足70年使用期的房產(chǎn)還要進(jìn)入二手房市場交易，假如第69年購買的人，是不是他只擁有一個空中樓閣？
　　其實沒有明確所有權(quán)的土地，都無法從本質(zhì)上保證土地使用的長期和穩(wěn)定，這應(yīng)該是一個生活的常識。使用權(quán)是建立在所有權(quán)完全明確的基礎(chǔ)上的，這是所有地租的基礎(chǔ)。無論是國有土地掛牌招投標(biāo)出讓，還是私人的房子出租，沒有所有權(quán)明確的歸屬，就不可能有使用權(quán)的確定。孔子曰：名不正則言不順。誰的土地都不知道，那么想去厘清這里面的財產(chǎn)屬性，說出利益是誰的，也就無從下手。
　　如果有人一定要根據(jù)《憲法》說，土地所有權(quán)當(dāng)然是國家的，這個是原則，無人反對。但是否可以接著反問一句，土地是國家的，而國家是誰的？答案很清楚，應(yīng)該是國民的。所以土地所有權(quán)的規(guī)定也應(yīng)該很直接——就是國民應(yīng)該擁有清晰的土地所有權(quán)。如此規(guī)范了之后，土地的利益就可以清晰起來，雖然還在國家名下。

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