民間環(huán)境權(quán)利意識日益高漲、環(huán)境治理體制困境重重，這些在各地普遍存在的環(huán)保困局正倒逼著一些地方政府探索嘗試新的環(huán)境治理模式。記者近期在采訪時發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)一些環(huán)境矛盾先發(fā)地區(qū)如今正在嘗試通過行政、金融、社會等綜合手段治理環(huán)保難題，環(huán)保新政已現(xiàn)雛形。

環(huán)境保護遭遇治理困局

    困局之一：日益高漲的民間環(huán)境權(quán)利意識與現(xiàn)行體制無法為群眾理性維權(quán)提供更多的制度空間。
    2004年以來，因環(huán)保問題而引發(fā)的大規(guī)模群體事件在國內(nèi)部分地區(qū)集中爆發(fā)，環(huán)保糾紛成為繼征地、拆遷矛盾之后又一影響社會穩(wěn)定的新因素，這是群眾環(huán)保權(quán)利意識日益覺醒與農(nóng)村環(huán)境污染不斷加劇碰撞后的結(jié)果。

寧可犧牲GDP，也要還老百姓水清天藍，在今日之中國應(yīng)當(dāng)成為全民族的共識。經(jīng)濟參考報資料照片

    與此相對應(yīng)的是，現(xiàn)行制度卻無法為群眾理性維權(quán)提供更多的制度空間。流過余杭的東苕溪是跨杭州、湖州兩市的一條重要河流，也是杭州市的飲用水源，但這個一級水源保護區(qū)的生活飲用水和地表水的污染曾經(jīng)十分嚴重。2003年12月12日，民間環(huán)保人士陳法慶向杭州市中級人民法院提起訴訟，將東苕溪的污染防治管理部門——浙江省人民政府和浙江省環(huán)保局推上被告席。這也是國內(nèi)首例省一級人民政府因環(huán)境污染問題成為被告。最后法院裁定認為：由于污染和原告沒有直接利害關(guān)系，陳法慶不具備原告資格，不予受理。
    環(huán)境專家認為，政府除了要動員更多的老百姓和執(zhí)法部門一起治理環(huán)保，還要為理性維權(quán)提供制度空間，當(dāng)務(wù)之急是要建立環(huán)境公益訴訟制度。在環(huán)境保護中，應(yīng)該鼓勵“事不關(guān)己，也要挺身而出，見義勇為”的精神。
    困局之二：目前環(huán)保治理體制普遍存在“兩高一低”的現(xiàn)象，即執(zhí)法成本和守法成本高、違法成本低。
    我國首個民間環(huán)保獎——阿拉善SEE生態(tài)獎特別獎獲得者陳法慶告訴記者：“有一次環(huán)保局去一家污染企業(yè)執(zhí)法時，企業(yè)主氣焰囂張，當(dāng)場扔出120萬元現(xiàn)金，說‘我把一年的罰款都給你，今年就不要來查了’。”
    浙江省環(huán)保局建設(shè)處處長王以淼在接受記者采訪時說：“企業(yè)違法排污水一次，環(huán)保局頂多罰10萬元，但執(zhí)行的周期需要四五個月，因為企業(yè)要申請行政復(fù)議，要到法院起訴，在這四五個月里，企業(yè)依舊可以超標排放，因為環(huán)保局‘一事不能再罰’，所以我們在執(zhí)法中，許多企業(yè)就跟我們拖，跟我們耗，企業(yè)的違法成本實在是太低了。”
    記者在基層采訪時，一些基層環(huán)保局長普遍向記者反映：“目前環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力主要是罰款權(quán)和關(guān)停權(quán)。如果行使關(guān)停權(quán)，要經(jīng)過市政府的批準，不僅手續(xù)麻煩，而且會受到各種各樣的干擾；行使罰款權(quán)，違法企業(yè)又不拿你當(dāng)回事。企業(yè)會算賬，365天，天天超標排污，即便是被查著了，也就罰個幾十萬元，但如果進行環(huán)保治理，光設(shè)備投入可能就是幾百萬元，還不包括環(huán)保設(shè)備的運行費用，你說企業(yè)會選擇哪一種？”許多人士建議，罰款數(shù)額的設(shè)定不能再是一刀切，應(yīng)該按照企業(yè)排污所獲得的利潤來計算罰款額度，要罰得污染企業(yè)痛到骨子里去。

環(huán)保新政已現(xiàn)雛形

    金融機構(gòu)不得為環(huán)境違法企業(yè)發(fā)放貸款；偷排、直排企業(yè)法定代表人要向社會公開道歉；重點排污企業(yè)要向社會公開環(huán)保治理承諾。浙江省東陽市最近率先出臺的五項環(huán)保新政引起社會各界廣泛反響，環(huán)保新政的核心是通過保障群眾環(huán)境知情權(quán)，形成群眾理性有序監(jiān)督、政府依法嚴格監(jiān)管、企業(yè)合法規(guī)范生產(chǎn)的良性環(huán)境治理格局。
    東陽市位于浙江中部、錢塘江上游，醫(yī)藥化工是這個市的四大支柱產(chǎn)業(yè)之一，目前已有醫(yī)藥化工企業(yè)130多家，基本集中在東陽江和南江流域。受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響和環(huán)境容量的限制，近年來，該市環(huán)境矛盾一直較為突出，社會反響強烈。
    東陽市為治理環(huán)境付出的努力是浙江省環(huán)境保護工作的縮影。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、搬遷污染企業(yè)、免掉失職官員，措施一個接著一個，但是盡管環(huán)境質(zhì)量正在出現(xiàn)難得的轉(zhuǎn)機，環(huán)境治理之路卻依舊艱難和漫長。據(jù)環(huán)保部門統(tǒng)計，今年1至9月，東陽江五類水質(zhì)達標率為47.2%，略好于去年同期；浙江省環(huán)保重點監(jiān)管區(qū)——南江流域五類水質(zhì)達標率高于東陽江，為75%。浙江省東陽市市委書記蔣永志說：“目前環(huán)境治理的首要工作除了要把南江流域省級重點監(jiān)管區(qū)的帽子摘掉外，還要防止東陽江流域戴帽，治理環(huán)境污染，我們已無路可退！”
    據(jù)記者了解，這五項環(huán)保治理制度包括：《環(huán)境違法行為向金融機構(gòu)告知制度》、《偷排、直排企業(yè)向社會公開道歉制度》、《排污企業(yè)法定代表人向社會公開環(huán)保治理承諾制度》、《東陽江、南江流域環(huán)保整治規(guī)劃及整治進度向社會通報制》和《重點斷面監(jiān)測數(shù)據(jù)向社會公告制》。
    ——《環(huán)境違法行為向金融機構(gòu)告知制度》規(guī)定，政府和金融機構(gòu)將限制違法排污企業(yè)貸款，通過切斷污染企業(yè)發(fā)展生存的資金鏈，讓違法企業(yè)自生自滅。該制度要求，政府和金融機構(gòu)將通過企業(yè)環(huán)保信用信息數(shù)據(jù)庫，激勵環(huán)保守信企業(yè)，懲罰環(huán)保失信企業(yè)。“對企業(yè)偷直排、未執(zhí)行環(huán)保‘三同時’及未能按時完成限期治理任務(wù)等環(huán)境違法行為的，由市環(huán)保局定期向全市金融機構(gòu)進行情況通報，提供企業(yè)環(huán)保違法證明，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時調(diào)控信貸資金，有效防范信貸風(fēng)險。”
    ——《排污企業(yè)法定代表人向社會公開環(huán)保治理承諾制度》和《偷排、直排企業(yè)向社會公開道歉制度》則要求，污染企業(yè)要和當(dāng)?shù)攸h委政府簽訂環(huán)保治理承諾書，并且在媒體上進行公示。如果污染企業(yè)違法排污，除了依法給予行政處罰外，企業(yè)法定代表人還必須在媒體上公開刊登致歉書，未能完成治理任務(wù)的，政府將責(zé)令其停業(yè)、關(guān)閉。
    ——《東陽江、南江流域環(huán)保整治規(guī)劃及整治進度向社會公開通報制》和《重點斷面監(jiān)測數(shù)據(jù)向社會公開公告制》的目的是為了保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。這兩項制度規(guī)定，政府有關(guān)部門要定期在電視臺、報紙上公布兩江整治規(guī)劃、整治內(nèi)容、整治時間、整治進度、整治結(jié)果；兩江流域重點斷面的監(jiān)測數(shù)據(jù)要在電視臺、報紙上每月公告一次。
    浙江東陽巍華化工有限公司緊鄰東陽江，年產(chǎn)值2.5億元人民幣，銀行貸款額占到生產(chǎn)總值的1/5。董事長吳順華說：“銀行不放貸等于是斷了企業(yè)的糧草，而公開道歉讓企業(yè)和負責(zé)人臉面丟盡，這些制度太有殺傷力了！逼著企業(yè)去重視環(huán)境治理。”

環(huán)境治理需要新思維

    記者在采訪時，一些基層干群和有關(guān)專家認為，在環(huán)境執(zhí)法“兩高一低”等體制性障礙一時無法突破的情景下，地方黨委政府治理環(huán)境需要新思維和新的制度安排。
    浙江省委黨校行政管理學(xué)教授吳錦良對記者說：“治理環(huán)境污染不是一朝一夕的事情，在政績考核體制尚未完善、能有效防止官員腐敗的監(jiān)督體系尚未建立的情況下，對污染的治理僅僅依靠政府行政執(zhí)法部門的力量是不夠的，依靠企業(yè)家的自覺更是緣木求魚，必須要有新的制度，調(diào)動金融、社會的力量治理環(huán)境。”
    專家和基層環(huán)保干部認為，浙江東陽環(huán)保新政的實施有兩大意義。一是向社會表明了黨委政府治理環(huán)境的決心、態(tài)度和積極主動的形象。環(huán)境能不能治理好，首先在于政府的態(tài)度，考驗的是地方政府愿不愿意以犧牲GDP的代價來保護環(huán)境。有實質(zhì)內(nèi)容的環(huán)保新政的實施，讓污染企業(yè)輕易不敢試探政府保護環(huán)境的決心。
    二是表明政府治理環(huán)境的策略發(fā)生變化。吳錦良說：“以往環(huán)境監(jiān)管主要是環(huán)保部門的事，而五項制度的實施表明，政府今后將借重社會力量來共同監(jiān)管環(huán)境質(zhì)量，通過建立企業(yè)環(huán)保信用信息數(shù)據(jù)庫，從社會責(zé)任、企業(yè)道德、金融貸款等方面監(jiān)管污染企業(yè)，政府和社會的環(huán)境監(jiān)管合力正在形成。”