7月30日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(簡(jiǎn)稱《意見》)，從五方面對(duì)戶籍改革提出具體要求。作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵一環(huán)，戶籍改革終于落下重子。
繼而，外界紛紛把目光投向了新型城鎮(zhèn)化另一重要環(huán)節(jié)—土地改革。中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、中國(guó)土地問題研究專家黃小虎在接受《新華有約》專訪時(shí)表示：“土地改革是一項(xiàng)綜合性改革，待到財(cái)稅制度、戶籍制度、投融資制度、金融體制以及干部考核制度各項(xiàng)改革取得成效，土地制度改革的最重要的一步就有條件推出，那時(shí)征地制度改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)改革等，也就順理成章，橋到船頭自然直了。”
財(cái)稅、戶籍改革的推動(dòng)有利于土改
從上世紀(jì)90年代初開始，社會(huì)各界探討征地制度改革和集體建設(shè)用地入市改革，探討了20多年，改革卻遲遲難以推進(jìn)。黃小虎認(rèn)為，主要是存在法律、思想理論和制度方面的障礙。其中最深層次的是制度障礙：政府既是土地管理者又是經(jīng)營(yíng)者。
“比如，一方面我們國(guó)家人多耕地少，我們的政策目標(biāo)要保護(hù)耕地，要節(jié)約利用土地。而另一方面，又允許政府經(jīng)營(yíng)土地，地方的建設(shè)主要依賴不斷征地、賣地來(lái)籌集所需資金。在這種情況下，保護(hù)耕地和集約利用土地的目標(biāo)便無(wú)法實(shí)現(xiàn)。”
而十八屆三中全會(huì)以來(lái)，土地制度改革的前景逐漸變得清晰。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。”
“也就是明確提出了要把所有者的權(quán)利與管理者的權(quán)力，把這兩者要分開。要互相監(jiān)督互相制約。這個(gè)問題其實(shí)是解決土地問題的要害所在。”黃小虎表示。他認(rèn)為，把這個(gè)政府經(jīng)營(yíng)土地的問題解決了以后，征地制度的改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的改革，都自然會(huì)得到推進(jìn)。
但黃小虎認(rèn)為目前土地制度改革的時(shí)機(jī)并不成熟。比如政府不再經(jīng)營(yíng)土地，地方提供公共服務(wù)的資金和地方建設(shè)資金怎么來(lái)?必須要改革相關(guān)的財(cái)稅體制、投融資體制。另外，農(nóng)民的宅基地能不能進(jìn)入市場(chǎng)，跟戶籍制度肯定也有很大的關(guān)系啊。而這也就意味著，土地制度改革是一項(xiàng)綜合性改革。
6月30日，中央政治局審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，吹響了新一輪財(cái)稅體制改革、戶籍制度改革的進(jìn)軍號(hào)。
兩項(xiàng)改革尤其是財(cái)稅體制改革的推出速度，超出了黃小虎的預(yù)期。“我沒想到這么快就推行了。很顯然，這個(gè)改革為土地制度改革創(chuàng)造了條件。如果建立了地方的主體稅種，現(xiàn)在這種主要依靠增量土地的出讓收入的土地財(cái)政，就有一個(gè)替代了。”
“頂層設(shè)計(jì)”+“地方探索”
在黃小虎看來(lái)，待到財(cái)稅制度、戶籍制度、投融資制度、金融體制以及干部考核制度各項(xiàng)改革取得成效，推出轉(zhuǎn)變政府經(jīng)營(yíng)土地職能的改革，阻力會(huì)比現(xiàn)在小得多。而這項(xiàng)改革推出以后，其他土地制度的改革也就“橋到船頭自然直”了。他估計(jì)，這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)大概會(huì)是在2017年、2018年。
當(dāng)然，任何一項(xiàng)改革既需要“頂層設(shè)計(jì)”，也需要地方的不斷探索。十七屆三中全會(huì)決定以后，土地制度改革盡管在國(guó)家的法律制度層面沒有大突破，但是地方加大了改革試點(diǎn)的力度。
2008年5月，浙江七星鎮(zhèn)在嘉興市先行先試“兩分兩換”政策;2008年12月，重慶農(nóng)村土地交易所成立，探索地票制度試驗(yàn);2009年9月，廣東正式出臺(tái)“三舊改造“政策文件;”2010年3月，北京啟動(dòng)50個(gè)城中村改造。
黃小虎評(píng)價(jià)稱，這些改革都或多或少的突破了我們現(xiàn)行法律、制度，盡管不一定是從正面突破。比如說(shuō)廣東的三舊改造，名義是集約用地改革試驗(yàn)，但核心經(jīng)驗(yàn)其實(shí)是保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。如果不承認(rèn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，三舊是改不動(dòng)的。地方的這些探索和試驗(yàn)，得到了政府的土地管理部門不同程度的支持，因?yàn)樗麄兊淖龇ǚ现醒胩岢龅母母锓较颉?/P>
近幾年地方的探索仍在加快。去年12月20日，位于深圳市寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)、占地面積1.45萬(wàn)平方米的原農(nóng)村集體工業(yè)用地，以底價(jià)1.16億元成交，鳳凰社區(qū)與深圳市政府按30%：70%的比例“分享”這筆出讓款項(xiàng)，并將無(wú)償獲得占該項(xiàng)目總建筑面積20%的配套物業(yè)。
今年8月4日，深圳市規(guī)土委又發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)安居型商品房用地供應(yīng)的暫行規(guī)定(征求意見稿)》，深圳將鼓勵(lì)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的未征轉(zhuǎn)用地用于安居型商品房建設(shè)，以彌補(bǔ)深圳保障房用地來(lái)源的不足。
“雖然不是真正的‘集體土地入市’，但與集體土地入市的基本精神是一致的。”中黃小虎認(rèn)為，深圳模式為地方探索農(nóng)地入市提供了借鑒樣本。
統(tǒng)一市場(chǎng)乃權(quán)利的平等
事實(shí)上，十八屆三中全會(huì)明確“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”后，作為全國(guó)土地主管部門的國(guó)土資源部，也已經(jīng)在研究集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)新規(guī)，并作為其2014年重點(diǎn)工作之一。
對(duì)于“統(tǒng)一市場(chǎng)”的概念，黃小虎認(rèn)為，實(shí)際上是權(quán)利的平等。他解釋稱用土地只能用國(guó)有的土地不能用農(nóng)村的土，那就不是平等的權(quán)利。
“這本身已經(jīng)意味著小產(chǎn)權(quán)這個(gè)概念本身就不應(yīng)該再有了。我們將來(lái)禁止的是違法的東西，而不是劃分什么大產(chǎn)權(quán)、小產(chǎn)權(quán)。也就是說(shuō)在承認(rèn)權(quán)利的基礎(chǔ)上按照規(guī)劃引導(dǎo)來(lái)建設(shè)，你建是可以的，但是你必須按著我的要求，什么樣的基礎(chǔ)設(shè)施、配套，什么樣的建筑標(biāo)準(zhǔn)，沒有規(guī)劃許可，沒有建筑許可，你就叫做違法建筑。”
針對(duì)有人擔(dān)心統(tǒng)一市場(chǎng)建立以后，農(nóng)民會(huì)不會(huì)漫天要價(jià)，抬高建設(shè)成本，黃小虎表示，他不否認(rèn)個(gè)別現(xiàn)象會(huì)有，但是按照市場(chǎng)的規(guī)律這個(gè)問題不會(huì)普遍發(fā)生。因?yàn)檎嬲砰_市場(chǎng)以后，土地是有區(qū)位因素的，在供求關(guān)系作用下，城鄉(xiāng)結(jié)合部這個(gè)位置土地的市場(chǎng)價(jià)格就會(huì)下來(lái)。當(dāng)前征地難就難在沒有市場(chǎng)，地價(jià)沒有客觀標(biāo)準(zhǔn)，參照的都是政府賣地的價(jià)格。
另外還有很多市場(chǎng)的方法可以解決問題，比如說(shuō)土地入市就是土地財(cái)產(chǎn)化了，既然財(cái)產(chǎn)化了便可以要求照章納稅。還有，政府可以發(fā)行土地債券卷的，補(bǔ)償款能否有部分以土地債券的形式支付?
那么是否土地改革問題解決后，房?jī)r(jià)問題便迎難而解?黃小虎認(rèn)為，不能說(shuō)房?jī)r(jià)高和地價(jià)高沒有關(guān)系，從供地結(jié)構(gòu)來(lái)看，經(jīng)營(yíng)性用地占比低推高了地價(jià)。但真正解決房?jī)r(jià)問題，要從土地制度和住房制度兩個(gè)方面來(lái)介入。
