十二屆全國人大常委會第三次會議昨天舉行第一次全體會議。受國務院委托，國家發展和改革委員會主任徐紹史作了關于城鎮化建設工作情況的報告。報告中涵蓋了近年來圍繞城鎮化所做的主要工作、我國城鎮化現狀及趨勢、促進城鎮化健康發展的基本思路等方面內容。

　　□報告內容

　　加強制度頂層設計 促進城鎮化健康發展

　　徐紹史在報告中明確提出，現行戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已經形成的城鄉利益失衡格局，制約了農業轉移人口市民化和城鄉發展一體化。
　　促進城鎮化健康發展，需要著力加強制度頂層設計，統籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮住房、行政管理、生態環境等重要領域的體制機制改革。明確城市規模界限，防止大城市無序擴張。構建科學合理的城鎮化評估體系，重點關注農村轉移人口就業水平、基本公共服務覆蓋率、農業現代化程度、土地利用效率、農民收入水平和城鄉居民收入差距等指標。
　　創新和完善人口服務和管理制度，逐步消除城鄉區域間戶籍壁壘，促進人口有序流動、合理分布和社會融合。建立可持續的城市公共財政體系和投融資機制，為實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋和城鎮基礎設施建設提供資金保障。
　　建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結構基本合理、房價與消費能力基本適應的住房供需格局，有效保障城鎮常住人口的合理住房需求。
　　優化行政層級和行政區劃設置，合理增設城市建制，形成設置科學、布局合理、服務高效的行政區劃和管理體制。此外，還要加強生態文明制度建設，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式和生活方式。

　　□對癥下藥

　　資源服務 難載城鎮規模

　　報告提出，城鎮空間分布與資源環境承載能力不匹配，城鎮規模結構不合理。東部一些城鎮密集地區資源環境約束加劇，中西部資源環境承載能力較強地區的城鎮化潛力有待挖掘；小城鎮數量多、規模小、服務功能弱。城鎮空間分布和規模結構不合理，增加了經濟社會和生態環境成本。
　　全國人大財經委調研指出，小城鎮人口比重不升反降，一些縣城甚至建制鎮的常住人口規模已達數十萬，卻只能按照縣或鎮的級別配置公共資源和管理服務，無法滿足實際需要。

　　>>藥方

　　強化中小城鎮 功能服務建設

　　要優化提升東部地區城市群，培育發展中西部地區城市群，用綜合交通網絡和信息化網絡把大中小城市和小城鎮連接起來，促進各類城市功能互補、協調發展。在發揮中心城市輻射帶動作用基礎上，強化中小城市和小城鎮的產業功能、服務功能和居住功能，把有條件的東部地區中心鎮、中西部地區縣城和重要邊境口岸逐步發展成為中小城市。

　　追求速度 浪費大量土地

　　一些地方借城鎮化之名，脫離實際，超越經濟發展階段，盲目追求城鎮化速度和城鎮化率，大搞基礎設施建設和房地產開發投資，缺乏產業支持造成很多“空城”。甚至靠舉債盲目擴張，造成地方債規模不斷擴大，財政金融風險不斷積聚。不僅浪費了大量土地資源，也威脅到國家糧食安全。

　　>>藥方

　　嚴格保護耕地 優化土地利用

　　實施最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，創新土地管理制度，優化土地利用結構，提高土地利用效率，合理滿足城鎮化用地需求。
　　政府在城鎮化中的主要作用是科學規劃、合理引導、制定政策、營造環境，不能“大包大攬”。要堅持市場導向，更多依靠市場手段，減少行政命令和過度干預，不宜把城鎮化率作為政績考核目標。

　　農轉人口 難享同等服務

　　2億多農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面平等享受城鎮居民的基本公共服務，制約了城鎮化對擴大內需和結構升級的推動作用，存在社會風險隱患。

　　>>藥方

　　推進戶籍改革 均等公共服務

　　統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件。加快推進基本公共服務均等化，努力實現義務教育、就業服務、社會保障、基本醫療、保障性住房等覆蓋城鎮常住人口。

　　無序開發 城市病漸突出

　　一些城市空間無序開發、人口過度集聚，重經濟發展、輕環境保護，重城市建設、輕管理服務，交通擁堵問題嚴重，食品藥品等公共安全事件頻發，大氣、水、土壤等環境污染加劇。

　　>>藥方

　　優化城市結構 加快產業轉型

　　加快轉變城市發展方式，優化城市空間結構，統籌中心城區改造和新城新區建設。加快產業轉型升級，強化城市產業支撐，營造良好創業、創新環境，增強城市經濟活力和競爭力。完善城鎮基礎設施和公共服務設施，提升社會服務和居住服務水平，增強承載力。

　　□馬上就訪

　　明確城市規模界限

　　慎將縣鎮簡單劃入

　　針對人大財經委調研報告中“加強城鎮化頂層設計和總體規劃”這一建議，記者采訪了國家發改委城市和小城鎮中心研究員易鵬，他對城鎮化過程中城市規模界限設計、城鎮化評估體系等問題做了解讀。
　　記者：您認為市、鎮標準應如何界定？如何確定常住人口規模？
　　易鵬：隨著人口流動越來越明顯，再用戶籍人口做標準有些不合時宜，所以要用常住人口做標準，更科學、更全面，也體現了以人為本。對于常住人口的規模，雖然現在流動性較強，但整體規模還是可以掌握的，可以從產業布局、產業結構方面預測出來。
　　記者：城市規模界限指什么？
　　易鵬：人口規模是很重要的一個界限。我們現在以100萬人為標準，超過就是特大型城市，現在全國已經超過150個了。有的城市人口是100萬，有的是2000萬，都劃在一類，我認為這樣界限就太模糊了，未來城市標準要體現出差異化。現在一些城市還有市轄縣、市轄鎮等等，我認為不合適。城鎮的概念應該是主城區的概念，是以建設用地連接的概念，是建成區的概念。比如重慶很明顯，有2800多萬常住人口，3000多萬戶籍人口，實際上很多地方不是連著主城區的，不應簡單把它們劃在一個城市。
　　記者：城鎮化評估體系應該如何設計？
　　易鵬：我們過去對于城鎮化評估只有城鎮化率一個指標，是很單一的數量指標，以后要改成質量指標，就包括建議中提到的農村轉移人口就業水平、基本公共服務覆蓋率、農業現代化程度、土地利用效率等一系列標準，需要是科學、系統、完整的指標體系，這樣就可以針對城鎮化過程當中出現的問題對癥下藥。

　　□延伸閱讀

　　14個省區市已實現

　　城鄉戶口統一登記

　　昨天，提請全國人大常委會審議的國務院關于城鎮化建設工作情況的報告顯示，截至目前，我國已有14個省(區、市)探索建立了城鄉統一的戶口登記制度，18個省(區、市)出臺了具體實施意見，初步為農業人口落戶城鎮開辟了通道。
　　據公安部統計，2010—2012年，全國農業人口落戶城鎮的數量為2505萬人，平均每年達835萬人。
　　《國家基本公共服務“十二五”規劃》明確了提升基本公共服務水平的具體任務。努力解決農民工最關心的隨遷子女教育問題，確定了以流入地為主、以公辦學校為主的“兩為主”原則，2012年農民工隨遷子女進入公辦學校就讀的比例達到80.2%。
　　此外，為確保耕地保有量18.18億畝不減少，完善了以規劃計劃管理、基本農田保護、耕地占補平衡等為手段的土地利用管控體系。
　　目前，國家城鎮化規劃，正在廣泛征求意見并抓緊修改完善中。