各地緊鑼密鼓推進2011年1000萬套保障房開工計劃之際,2012年1000萬套的保障房建設目標卻傳出「縮水兩成」的聲音。官方至今未確認上述消息的真實性。但多位接受本報采訪的業界權威人士就指出,下調建設目標不足為奇,執意要在較短時期內「還清」積壓多年的民生工程歷史欠債,已令各級政府財政承壓和出現保障房建設品質無保證的風險。中國高鐵的「速度之殤」仍在眼前,保障房建設須警惕大躍進。
香港大學中國發展國際研究中心主任——趙曉斌:下調保障房建設目標合情合理。中央得正視地方政府既缺錢又缺動力的現實。死撐著不下調目標、結果沒幾個省份能保質保量地完成任務,還不如現在就重新評估保障房建設目標和進度是否合理。
上海易居房地產研究院綜合研究部部長——楊紅旭:一些企業發債融資時,對于盈利狀況、如何保證每年的利息償還闡述得很不充分。即使以行政力量幫助企業把債發出去,還債資金從哪來？此外,如果地方政府缺乏保障房建設的監督制約,很可能導致保障房建設募集的資金被挪用。
資金投入土地供應 保障房面臨雙重困境
資金,一直是保障房建設最棘手的問題。內地多位學者普遍估算1000萬套保障房所需的建設資金為1.3萬億元至1.4萬億元,相當于過去5年中國年均土地出讓金的總收入。其中,今年開工的1000萬套保障房中,中央財政撥款約為1300億元、地方預算內安排、各地10％的土地出讓凈收益以及中央代地方發行地方債共可累計籌集大約5000億元,總體上還需籌集資金超過8000億元,這部分資金將由企業、銀行貸款和保險資金等企業和社會資金構成。此外,未來5年內若要建成3600萬套總計需要4.8萬億元。
此時,慷慨地向中央政府和民眾許諾要大幅增加保障房建設支出的各地方政府,才尷尬地發現他們的荷包并不那么「豐滿」。
土地收入減少
「國家房地產市場調控政策影響,地方政府的賣地收入有所在減少,而保障房的投資規模卻比去年增加接近一倍。各省市雖領了任務,錢從何來卻不得而知。」廣東省住建廳的一位負責人告訴本報記者。
本報記者查閱到的多組數據也反映出各地方政府在財政上捉襟見肘的窘境:國土資源部網站8月10日發布的統計數據稱,今年前7個月全國土地流標數量達到353塊,比去年同期增長242％;住建部公布截至6月底全國保障安居工程開工率56.6%,資金到位率不到30%。以保障安居工程開工率已經高達91.1%的遼寧省為例,其地方財政配套資金到位率只有15%。
引導公租房無法回籠資金
為了杜絕腐敗的漏洞,中央傾向于引導地方建設公租房,這也令各地方政府的資金壓力雪上加霜。楊紅旭告訴記者,內地的保障房體系主要包括經濟適用房、限價房、棚區改建房、廉租房和公租房等幾類。此前,各地方政府大多傾向于選擇建經濟適用房和限價房,因為這種房產可以進行產權交易,政府先期投入的建設資金能夠較快回籠。相比之下,公租房的資金籌措最困難,市場人士擔心其未來租金收入很可能無法覆蓋建設以及管理成本,因而銀行和開放商均不愿意介入公租房的建設。
目前,上海、深圳、重慶等大城市推進公租房建設的力度較大,而中國西北、東北部地區的城市則還是更愿意建設能夠進行產權交易的經濟適用房和限價房。
土地供給短缺
土地供應不濟是另一大難題。根據有關人士測算,2011年1000萬套各類保障房用地需求約為3.1億平方米,合計約3萬公頃左右。今年1至6月,保障房供地面積達16476.92公頃,同比增長24%,但距離3萬公頃的需求量還有很大缺口。
「保障房建設從數量到開工時間都是自上而下的規劃。但具體操作時常會出現脫節現象。例如,保障房項目首先涉及的是拆遷問題,拆遷需要資金。但貸款又必須以土地使用證為前提,之前的土地證不滅失不能發新證。這就成了一個頭咬尾、繞不清的問題了。」上述廣東省住建廳的負責人告訴本報記者。
他還透露,今年各地實現年內開工1000萬套的可能性較大,因為很多省市為了完成任務,動用了儲備用地,這些地直接具備了開工條件。但到明年,進展恐怕就沒那么順利了。
明年開工800萬套 保障房目標下調？
8月10日,路透社援引兩位消息人士的話稱,中國2012年的保障房開工計劃或將調整為800萬套,較此前中央政府設定的1000萬套的開工目標縮減兩成。截至目前,官方尚未確認此消息的真實性。8月10日恰好是中央多部委要求各省火速上報年內新開工保障房工程投資需求和資金籌措情況的最后期限
財政部、發改委、住建部于數日前突然聯合下文,要求各省在8月10日前上報本年度新開工保障房的套數、工程總投資、政府投資需求和資金籌措情況。一場覆蓋全國的「大摸底」竟然只給10天期限。倉促而至的行政命令使地方諸省和市場紛紛猜測中央多部委急于拿到各地保障房建設相關數據的原因。兩條消息相結合,使市場上有關2012年保障房建設目標或下調20%的傳聞顯得不像是空穴來風。
「下調保障房建設目標合情合理。中央再如何急切地想要改善民生和改善政府形象,也得正視地方政府既缺錢又缺動力的現實。死撐著不下調目標、結果沒幾個省份能保質保量地完成任務,還不如現在就重新評估保障房建設目標和進度是否合理。」香港大學中國發展國際研究中心主任趙曉斌在接受本報采訪時表示。上海易居房地產研究院綜合研究部部長楊紅旭則向本報透露,目前尚未得到任何中國政府機構或官方媒體確認消息來源。但市場對各地能否如期完成建設3600萬套保障房這個「硬任務」一直強烈質疑,主要原因就是地方政府的資金缺口很大。不過,他預計2011年的建設目標和未來5年的建設總量不會下調,「今年1000萬套的建設目標寫入了溫家寶的政府工作報告,建設3600萬套的目標則寫入了『十二五』規劃。中央政府用白紙黑字向國民做出的改善民生承諾,豈能說變就變？」
善政兌現需制度護航
保障房建設的現狀就是,中央豪情萬丈、急于在短期內還清民生工程的「歷史欠債」,地方政府則是有心無力。海南省陵水縣的一位官員就向本報記者坦言,當地財政收入幾乎都來自土地出讓。雖然今年該縣的保障房建設指標不多,但項目資金也幾乎由社會自籌。至于明年及之后幾年的資金持續投入問題,甚至今年保障房項目后期的道路、公建等配套資金問題,「仍在想辦法」。這實際是內地大部分地區保障房建設的尷尬現狀。因此,接受本報采訪的多位專業人士一再強調,要警惕保障房建設的大躍進;一項善政要真正兌現,必須有一套系統、規范、可持續發展的制度保駕護航。同濟大學經濟與管理學院副院長韓傳峰認為,發揮、提升中國保障住房政策的領導力和執行力,必須從立法、規劃與體制層面突破。他指出,美國、日本、新加坡等國的住房保障法都是國家大法,中國也應盡快制定專門的住宅法和住房保障法,建立可持續發展的保障房的建設體系。接受本報采訪的專家還指出,要消除目前住房市場上的供給短缺、企業參建保障房動力短缺,中國必須推進制度創新。
吸引民間資本尊重市場規律
香港大學中國發展國際研究中心主任趙曉斌認為,要吸引民間資本進入,就必須充分尊重市場運行規律,「必須讓民間資本看到可預期的收益。」而在如何「讓民間資本看到可預期的收益」的問題上,溫州民間資本投資服務中心主任沈普芳的答案就是八個字讓利于民,制度創新。「比如參與公租房建設,可以考慮我們和地方政府共同持有房屋的產權？或在退出機制上給予更多政策？這樣即使前期投資缺乏盈利,企業將來也可以在產權升值或長期資金回報上有所補償。」廣東省住建廳的一位官員表示,消除目前住房市場上的供給短缺不應僅局限于由政府投資建房,只需要政策上做出調整,承認「城中村」和小產權房的合法性,就可以緩解資金和土地方面的壓力。對于利用債券融資支持保障房建設,越來越多業內人士呼吁,監管部門應當加強監管,謹防地方債務規模進一步擴大。
「不管是地方政府融資平臺還是其他企業發行用于保障房建設的債券,都一定要專款專用,同時對企業債的發行也要有一個總量控制。」交通銀行首席經濟學家連平認為,地方政府融資平臺公司如果發債融資,需要公布很詳細的資訊,有利于融資平臺的透明化運作,也有利于融資平臺的清理和規范。
建設大躍進 貽害更大
為解保障房的資金饑渴,近期中央放開了原本緊箍的地方債和企業債水喉:發改委6月22日發布《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》,允許一些地方政府投融資平臺公司和其他企業發債進行保障房項目融資;銀監會主席劉明康也號召商業銀行大力支持保障房建設。新政頒布后,一些房企和地方融資平臺企業立即啟動了以保障房為名的發債申請。「一些企業發債融資時,只是籠統介紹了項目的基本情況,對于盈利狀況、如何保證每年的利息償還闡述得很不充分。這樣的企業債有政府財政的隱性擔保嗎？如果沒有,能發出去嗎？即使以行政力量幫助企業把債發出去,還債資金從哪來？此外,如果地方政府缺乏保障房建設的監督制約,很可能導致保障房建設募集的資金被挪用。」上海易居房地產研究院綜合研究部部長楊紅旭在接受本報采訪時,對保障房企業債感到擔憂。
中歐國際工商學院經濟學與金融學教授許小年說:「發改委允許地方發行企業債融資建保障房,意味著清理地方政府融資平臺的工作尚未開始就已結束,地方政府債務將繼續膨脹。債務危機被推遲,但不會因此消失,而是以更大的規模爆發。」這些擔心并非杞人憂天。廣東省住建廳一位不愿透露姓名的負責人向本報記者提及,發改委6月下旬下發通知后,他就聽說有數家內地地方政府的債務融資企業立即更換了募投項目,裝入保障房項目做成保障房企業債。而且,盡管發改委強調各地要加強對發行人密集資金使用方向的引導和監督,實際上卻缺乏相關的明文細則。為緩解資金困境,大多數地方政府也想方設法調動開發商的參與熱情。例如廣州在住宅用地的競價中設定了一個最高價,達到這個價格之后將不再上漲,哪家企業愿意無償建設更多的保障房和公共配套,這塊地就歸誰。這當然比其他一些城市在出讓土地時強行向開發商捆綁土地面積5%至10%的保障房配建看上去要文明一些,但依然是一種違背市場原則的方式。香港大學中國發展國際研究中心主任趙曉斌就指出,這種方式推動了內地保障房建設的進度,但終歸是「錯誤機制下的錯誤政策」。他表示:「政府不堅持市場原則搞保障房『大躍進』的結果,不是公共利益受損,就是變成了個人腐敗的溫床。中國高鐵的『速度之殤』必須引以為戒。」