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最近，預(yù)算法修改稿正在各地方密集征求意見，如進展順利，今年下半年將提交全國人大常委會審議，并向社會公開征求意見。
作為我國預(yù)算改革至關(guān)重要的一步，被譽為“亞憲法”的預(yù)算法將遵循何種脈絡(luò)進行修訂及其后呈現(xiàn)何樣圖景一直備受關(guān)注和期待。
知情人士透露，此次修改稿將繼承1994年預(yù)算法的政府編制預(yù)算、人大審議通過并監(jiān)督預(yù)算的政治構(gòu)架，并將強化預(yù)算的完整性、公開性、真實性、有效性的法律表述，對現(xiàn)行預(yù)算法中不完善的地方進行梳理，重新作出法律規(guī)定。“預(yù)算外”“財力性轉(zhuǎn)移支付”等概念或?qū)⒊蔀闅v史，同時將增加預(yù)算審查內(nèi)容，確立預(yù)算公開、“事前明確”等原則。
“預(yù)算外”“財力性轉(zhuǎn)移支付”概念或?qū)⒊蔀闅v史
近日，一位知情人士向《經(jīng)濟參考報》透露，此次修改稿可能的突破將表現(xiàn)在，將明確各級政府預(yù)算包括政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算，要求上述資金均應(yīng)納入預(yù)算，并向人大報告。同時還將規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)當(dāng)納入各級預(yù)算收入，接受預(yù)算監(jiān)督。
“現(xiàn)行預(yù)算法暴露出來的一個突出問題是預(yù)算資金范圍過窄，國有資本、社會保障資金、政府基金等游離于預(yù)算監(jiān)督，單位‘小金庫’屢禁不止。”上海財經(jīng)大學(xué)教授馬國賢說。上述突破體現(xiàn)了預(yù)算完整性原則的要求，“政府應(yīng)將全部公共資金納入預(yù)算，向人民交出完整的賬。”此外，將國有資本納入預(yù)算不僅有利于加強國有資產(chǎn)管理，對規(guī)范分配秩序，解決壟斷經(jīng)濟問題有重要意義。
南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政學(xué)系副教授李冬妍也表示：“分割的預(yù)算注定是‘不可控的’”，只有真正打造一個覆蓋所有政府收支的、完整的全口徑的公共預(yù)算體系，才能實現(xiàn)預(yù)算作為行政層面內(nèi)部控制與立法層面外部控制的管理工具，最終使得以財政部門為財務(wù)統(tǒng)領(lǐng)的政府整體能夠?qū)α⒎C構(gòu)負(fù)責(zé)，進而確保整個政府活動是對公民負(fù)責(zé)的。
她建議，由于某些政府收支的性質(zhì)決定了它更適用于非統(tǒng)收統(tǒng)支的管理模式，為滿足相應(yīng)的管理實踐的需要，應(yīng)在全部政府收支進預(yù)算的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新預(yù)算管理模式，在“預(yù)算內(nèi)”增加一種“財政專戶”或者“特別賬戶”，“這樣，增強目前預(yù)算外財政專戶的法定性與規(guī)范性，從源頭上真正實現(xiàn)由‘預(yù)算外’進入到‘預(yù)算內(nèi)’”。
修改稿另一可能的突破是在財政轉(zhuǎn)移支付分類上，取消“財力性轉(zhuǎn)移支付”等不規(guī)范說法，明確財政轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩類，提出財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的法律要求。
增加預(yù)算審查內(nèi)容 確立預(yù)算公開和事前明確等原則
“小組一共二十多人，真正翻看預(yù)算草案的只有三個人，而這三個人中只有我一個人還算看得懂。”一位預(yù)算專家這樣講述他作為人大代表參與預(yù)算草案審議的經(jīng)歷。
預(yù)算審查是人民代表的重要權(quán)利，但因種種原因一些地方往往“走過場”，甚至“很多代表連看都不看，預(yù)算草案就這么被批準(zhǔn)了。”
上述知情人士表示，此次修改稿將明確縣級以上人民代表大會對預(yù)算草案審查的專業(yè)委員會審查、常委會審查和代表審查的制度，并對其各自審查的內(nèi)容和重點做較為詳細(xì)的規(guī)定。同時還將對預(yù)算追加、追減等調(diào)整做出比較嚴(yán)格的規(guī)定，規(guī)定未經(jīng)人大常委會審查和通過，各級政府不得做出調(diào)整預(yù)算的決定。
“預(yù)算公開也是一個迫在眉睫的問題，并已經(jīng)形成了社會共識，接下來就是要在法律中對相關(guān)細(xì)節(jié)進行明確。”天津財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)科首席教授李煒光表示，公開不能只是一個姿態(tài)，數(shù)字不完整、表間勾稽關(guān)系不清晰的預(yù)算公開沒有任何意義。
據(jù)了解，此次修改稿中將確立“預(yù)算公開為一般，不公開為例外”的原則，規(guī)定經(jīng)本級人民代表大會或者本級人大常委會批準(zhǔn)的預(yù)算、調(diào)整的預(yù)算和決算，應(yīng)當(dāng)及時向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外。同時，還將明確預(yù)算公開責(zé)任，即各級財政部門公開本級政府的總預(yù)算、決算，各部門公開本部門預(yù)算、決算。
此外，該人士還透露，針對我國預(yù)算的嚴(yán)肅性差，預(yù)算與決算差異過大的問題，修改稿還將提出“事前明確”的原則，嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整范圍的要求，明確各級政府增減財政收支的行政措施，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算批準(zhǔn)前提出，并在預(yù)算草案中做出相應(yīng)的安排。在預(yù)算執(zhí)行中，一般不制定增加或者減少財政收入和支出的政策和措施。
預(yù)算法修改稿備受期待，仍存諸多挑戰(zhàn)
“預(yù)算法堪稱國家和地方治理中的‘亞憲法’，如果要推出，那一定要是一部經(jīng)得起時間檢驗的預(yù)算法。”中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君說。
他期待修訂后的預(yù)算法在預(yù)算過程的公民參與和回應(yīng)機制、聯(lián)結(jié)預(yù)算的政府問責(zé)制、在預(yù)算過程中融入績效導(dǎo)向方法、建立在中期框架下準(zhǔn)備年度預(yù)算的體制等重大議題上能有新的建樹。并“特別期待修訂后的預(yù)算法與當(dāng)前基于部門法律的法定支出之間的沖突，能夠有一個令人滿意的解決方案”。
不過，雖然“從現(xiàn)在的情形來看，預(yù)算法的修訂明顯加速”，但有關(guān)專家提醒，修改稿能否順利提交全國人大常委會審議并獲得通過尚存在變數(shù)。
今年兩會期間，全國人大常委會預(yù)算工作委員會有關(guān)人士曾表示，今年下半年將審議預(yù)算法修改稿，并向社會公開征求意見。
其實，早在2004年預(yù)算法修訂領(lǐng)導(dǎo)小組就已成立，并計劃于2006年10月提交全國人大常委會審議。然而此后修訂工作由于種種原因而延后。
王雍君認(rèn)為，當(dāng)前最突出的難題和挑戰(zhàn)包括預(yù)算法與相關(guān)部門法律之間的沖突如何協(xié)調(diào)，立法機關(guān)與行政部門、預(yù)算單位與財政部門之間的職責(zé)和角色界定與調(diào)整，預(yù)算的全面性、透明度如何轉(zhuǎn)換為法律的語言和精神以使其得到切實的保障等等。“需要通過預(yù)算法予以規(guī)范的預(yù)算問題極為復(fù)雜，涉及諸多棘手的議題，就這些廣泛的議題達(dá)成廣泛的共識決非易事。”他說。 |