源自美國的金融危機已經演變為席卷全球的實體經濟危機，它對我國就業的沖擊之大，前所未有；金融危機影響的突發性與我國經濟結構中固有矛盾的疊加，使就業矛盾更加尖銳突出；如今金融危機的影響尚未見底，對經濟尤其是就業的影響仍將持續較長時間。

    面對嚴峻而錯綜復雜的就業局面，常態下解決就業、失業的政策措施明顯不足，急需采取宏觀與微觀、應急和長效、直接和間接等多種組合性政策措施和渠道解決諸多就業難題。

    當前金融危機對我國就業的沖擊和挑戰是巨大的，而危機中也確實蘊藏著機遇。歷史經驗告訴我們，就業和社會保障工作具有典型的反危機反周期的重要作用，做好了就可將危機轉化為機遇。

    編者按：中國就業在國際金融危機中受到什么影響？應對危機需采取什么方略？如何有效地推進和落實更加積極的就業政策，并使之與財政、貨幣、產業政策形成良性互動？針對這些問題，人力資源和社會保障部組成專題組進行了一系列研究，試圖從理論和實踐的結合上進行分析論證，提出見解和建議，為推進我國應對危機的就業工作提供理論思考，為實踐工作奠定更好的理論和思想基礎。本報從即日起將陸續發表該系列研究報告的主要成果，以供讀者參考。
    席卷全球的金融危機給我國就業帶來了前所未有的沖擊和挑戰，也孕育著新的機遇。正確評估當前就業面臨的沖擊和挑戰，分析和把握其中蘊藏的機遇，意義重大。

    一、金融危機對就業的沖擊

    金融危機對我國就業的沖擊之大，前所未有。

    國際金融危機傳導到我國，一開始就嚴重沖擊了實體經濟和就業。
    一方面，危機首先影響外向型企業和外部投資及其就業。由于外部需求驟降，訂單銳減，出口增速迅速下降。由2008年3月增長30.6%，下降到2009年3月的-17.1%，下降了47.7個百分點。按照出口每變化一個百分點影響20萬就業機會來計算，相當于減少了950萬個就業機會，表現為大量出口加工型企業和外貿企業受到直接沖擊后陷入經營困境，部分抗風險能力差的中小企業倒閉，一大批工人失業或放長假。同時，由于資金鏈的斷裂，外部投資也大幅減少，使外商在建和擬建投資項目受到影響，對實體經濟和就業也產生了不利影響。
    另一方面，危機通過產業鏈迅速向實體經濟蔓延。我國作為出口產品的生產方，在出口企業受到嚴重影響的同時，為其提供能源、原材料、物流和服務的企業也隨之受到影響，其中資源性行業因國際大宗商品市場價格的大幅下滑和國內需求的減弱受損較大，不少企業陷入困境。進而通過產業鏈和消費等途徑迅速波及房地產、建筑、建材、鋼鐵、紡織、裝備制造及旅游等行業，通過沿海地區向內陸地區擴展，對我國經濟和就業造成嚴重沖擊。

    金融危機的影響尚未見底，對經濟尤其是就業的影響仍將持續較長時間。

    源自美國的金融危機已經演變為席卷全球的實體經濟危機，經濟危機具有周期性的特點，我國經濟與世界經濟聯系緊密，難以獨善其身。
    失業率的變化是經濟變化的“晴雨表”，當前世界各主要經濟體的主要經濟指標和失業率均處于下降通道，金融危機的影響尚未見底。
    美聯儲預計2009年經濟下滑幅度為-1%到-1.5%之間，失業率將達到10.1%。歐盟委員會發布的報告估計，歐盟經濟在2009年將縮減-4%，預計歐元區經濟2010年將萎縮-0.1%，歐盟27個國家的失業人數在2010年將達到10.9%。
    據ILO最新報告估計，2009年全球失業率從2007年的5.7%升至2009年的6.5%至7.4%，全球失業人數將上升至2.10億人-2.39億人，比2007年增加了2900萬人-5900萬人。同時，估計全球一半工作崗位受到嚴重沖擊，工作中的貧困人口比2007年約增加2億人。
    針對金融危機引發的實體經濟危機在全球蔓延，導致全球失業人數大幅上升，國際勞工組織總干事胡安·索馬維亞認為，相對于經濟的全面恢復，就業率要恢復到危機前的水平通常需要多花4到5年的時間，因此，由金融危機引發的就業和社會保障危機將會持續6-8年之久。

    二、金融危機對我國就業提出的重大挑戰

    挑戰之一：金融危機對我國就業的沖擊凸顯就業供大于求的總量性矛盾，并使得結構性矛盾尖銳化，急需出臺組合性的政策予以解決。

    金融危機對就業的沖擊表現在四個方面：一是企業崗位大量流失，大批農民工失去原有工作崗位。雖然大部分農民工已重新就業，但薪酬下降，工作不穩定的情況普遍存在。下半年500-600萬農村新生勞動力進入就業市場，農村勞動力的供需矛盾十分突出。二是需求減少使城鎮新增勞動力的就業渠道堵塞，加劇了大學生及其他城鎮群體的就業困難。當前尚有30%多的大學生尚未找到工作，今后幾年進入勞動力市場的大學生數量還將不斷增加，各地一批國有集體企業破產人員安置問題不斷出現，其他城鎮新生勞動力及困難群體的就業壓力也很大。三是靈活就業群體受到沖擊較大。靈活就業群體的市場需求下降，新增就業中30%-40%是靈活就業，主要得益于社保補貼支撐，但目前只有約半數享受社保補貼。四是在就業總量供需矛盾增大的同時，結構性矛盾更加突出，加大了解決問題的難度。當前市場上技能勞動者的需求量大，但大量勞動者由于缺乏技能就業難、工作穩定性較差。就業的結構性矛盾反映出我國教育培訓體制的許多深層次問題，如高等教育功能定位不清，擴張過快；職業教育發展不足，職業培訓體系不健全、培訓水平不高；技工學校發展的環境有待改善等問題。
    另一方面，面對嚴峻而錯綜復雜的就業局面，常態下解決就業、失業的政策措施明顯不足，急需采取宏觀與微觀、應急和長效、直接和間接等多種組合性政策措施和渠道解決諸多就業難題。
    既要從啟動內需、減緩沖擊影響、保持經濟持續平穩增長的宏觀經濟角度入手，通過保增長來保就業，又要在保增長的各項政策中，充分體現就業優先的原則，通過保企業、特別是扶持中小企業和發展勞動密集型企業來實現穩定和促進就業；既要根據實際需要，制定和采取各種臨時性措施滿足當前的迫切需要，又要從長計議，擴大和深化教育培訓，提高勞動者素質，解決結構性矛盾；既要關注經濟發展，又要努力提高人力資源和社會保障工作水平，加強服務能力建設。做好上述工作，特別是搞好政策的總體組合和長短結合，相當重要而緊迫，這對我們應對危機的能力構成重大挑戰。

    挑戰之二：對外需和投資過高依賴的經濟發展模式難以為繼，加快調整轉向以內需為支撐的經濟發展模式勢在必行，這對就業工作提出了新的更高的要求。

    過高依賴外需和外部投資的經濟發展模式已到非改不可之時。我國外貿加工業的主要市場是歐美、日本等發達國家和地區，相當部分外部投資也來源于此。而歐美、日本等發達國家和地區是本次金融危機的重災區，金融危機已演變為實體經濟危機，普遍出現經濟停滯和衰退、投資和消費銳減的情況。由于經濟危機具有自身的規律性，其經濟在短期內難以走出困境，恢復到正常水平尚需時日。特別是在經歷金融危機過程中，西方社會對于超前消費文化進行了認真反思，社會公眾的儲蓄意識增強，這勢必導致社會整體消費水平受到抑制。最近美國財政部負責“中美戰略與經濟對話”以及中國事務的執行秘書兼高級協調員洛文杰指出，美國經濟結構正在發生基本變化，美國家庭的儲蓄率明顯上升，美國人大肆消費的時代已經過去。他說：“美國經濟復蘇將是緩慢的過程，中國需要做好準備，不要指望一兩年內美國經濟會走老路，而中國又能繼續依賴美國消費者。中國要面對新現實，即中國要更多依賴內需，特別是消費引導增長。”這意味著我國外需和外部投資在短期內難以恢復到以往水平，中長期內也很難獲得快速增長。
    我國對外出口中很大一部分是低端加工產品，而支撐這一格局的勞動力成本的比較優勢在未來也會逐步失去。發展中國家工業化的過程，也是社會整體勞動生產率逐步提高的過程。經濟學告訴我們，在存在企業競爭和勞動力自由流動的條件下，工資必然要反映勞動生產率狀況，因此，勞動力成本必然不斷上升。以勞動力成本優勢為支撐的低端出口加工業將逐漸喪失競爭優勢，以外需為主要支撐的經濟發展模式必然隨之改變，提高內需在經濟發展中的作用成為不二選擇。
    因此，推動出口產品結構調整、推動產業升級成為必然選擇。在全球經濟一體化日益深化的背景下，我國參與國際產業分工的基本趨勢不會改變，保持對外貿易的穩健增長仍然是經濟發展的必然要求。但在勞動力成本不斷上升的趨勢下，保持對外貿易比較優勢的途徑是保持勞動生產率與工資的同步增長。這就要求我國調整出口產品結構，提高出口產品的附加值，以相同的人工成本創造更多價值。這意味著當前調整產業結構、推動產業升級的必然性，對勞動者的素質提出了更高的要求。

    挑戰之三：在新增就業受到影響的同時，如何穩定就業、減少崗位流失成為影響全局的重要問題。

    嚴峻就業形勢充分說明，穩定就業與新增就業同等重要。一是在金融危機的沖擊下，我國企業就業存量在去年底減少了8%，企業就業崗位增減相抵為凈減少。新增就業的成果大部分被存量流失抵消。二是在實體經濟下滑的情況下，增加就業本身就十分困難。因此，采取積極措施穩定現有就業崗位，是穩定就業局勢的關鍵。三是就業與經濟發展關系密切，經濟增長是拉動就業的引擎，就業也是支撐經濟發展的重要力量。維持就業存量，保住就業崗位，是維持社會產能、保民生促消費的重要途徑，也是保穩定的基礎。
    近10年來，在經濟增長向好的背景下，促進就業關注的重點是新增就業，對穩定就業的關注不夠，相關政策措施缺乏。面對嚴峻的現實，必須將穩定就業放在與新增就業同等重要的位置，制定和采取相應的政策措施，加大保存量、保崗位的力度。特別需要指出的是，中小企業是吸納就業的主力，但在危機的背景下，大量中小企業深陷困境，發展環境緊縮，政策關注不夠，必然影響就業的穩定和擴大。

    挑戰之四：金融危機的沖擊暴露出人力資源和社會保障工作能力的嚴重不足，能否適應新形勢和新要求，加強人力資源和社會保障工作能力建設成為重大挑戰。

    一方面，危機中公眾對就業服務和職業培訓提出了更高要求。一是，當前就業市場信息和監控不足。如靈活就業、正規就業部門中的非正規就業群體的就業穩定性差，處于失業風險的最前沿，但這部分群體的就業和失業情況按現有信息統計體系無法掌握。再如，占吸納就業主流地位的大量小企業或微型企業的雇傭情況不在當前常態統計范圍之內，成為掌握社會就業全貌及制定相關政策的盲點。二是，我國目前基本沒有建立失業預警系統。部分地區業已建立的失業預警系統也未真正發揮應有的作用，存在技術、制度和管理層面的不足。危機來臨時，難以做出及時判斷和啟動應對預案。三是，農民工沒有接受充足的職業培訓。在危機中，農民工及其他就業困難群體大量失業或就業穩定性不足，其中很重要的原因是職業技能不足，綜合素質不高。
    另一方面，社會保障體系障覆蓋面低，保障程度不夠。突出表現在對城鎮靈活就業群體和非就業群體的保障不足，農村人口的醫療保障程度較低，農村養老保險制度尚未真正建立，社保制度難以適應勞動者跨地域流動和身份轉換等。在危機沖擊下，上述問題更加凸顯。

    三、從金融危機中找到我國就業工作的新機遇

    機遇之一：危機的巨大壓力有利于強化政府和全社會對就業重要性的認識，有利于就業與經濟發展的進一步緊密結合。

    一方面，從中央到地方都高度重視就業問題，有利于全社會形成就業優先的共識。
    胡錦濤總書記指出，就業是民生之本，這關系到千家萬戶。溫家寶總理指出，就業關系民生，是天大的事，是經濟發展的晴雨表。2008年12月召開的中央經濟工作會議提出，要實施更加積極的就業政策，全方位促進就業增長，確保就業形勢基本穩定。各級政府以此為依據制定和實施了一系列政策措施，克服當前就業危機，穩定和擴大就業。
    發達國家的經驗表明，應對危機的經濟政策如果不將解決就業問題作為優先目標，不與就業政策相協調，將導致事倍功半的局面或適得其反的結果。20世紀70-80年代美國遭遇的長期“滯脹”問題以及本次金融危機的爆發，都與宏觀政策特別是貨幣政策只注重消除“通脹”，刺激增長而忽視解決就業問題相關。
    我國以往的宏觀經濟政策中，也往往存在側重經濟增長、偏向調控通脹的傾向，沒有將就業放在首要位置。在應對本次危機中，許多宏觀經濟政策與就業同時出臺，為就業優先原則的貫徹提供了保證。從宏觀層面看，國家積極的財政政策中有許多屬于保民生促就業的舉措，如舉辦大型公共工程，提高社保的補貼標準，支持職業培訓等。適度寬松的貨幣政策也直接指向解決企業融資困難、彌補企業資金鏈短缺的目標。從中觀層面看，國家出臺的一系列保企業、保崗位的措施部分緩解了企業崗位流失。從微觀層面看，國家鼓勵自主創業、解決大學生及困難群體就業的一系列政策，對促進新增就業起到了積極作用。這些理念和做法對危機中解決好就業問題，危機后把就業放在經濟發展優先的位置，實現就業與經濟發展更緊密的結合無疑起到了重要作用。

    機遇之二：應對危機的需要，為積極就業政策和完善，為統籌城鄉就業的推進提供了新的機遇。

    首先，當前中央擴大內需、促進經濟發展的一系列重大舉措，為積極就業政策的實施提供了有力的保障。政府4萬億投資支持了一大批重大項目的實施，將直接創造一大批就業崗位，同時，政府投資的乘數效應通過產業鏈和消費創造更多就業機會。初步估算，僅中央4萬億投資可增加大約2416個就業崗位。同時，地方政府數量更大的投資還將創造更多的就業崗位。
    其次，應對危機的需要為穩定就業政策的推出和積極就業政策體系的完善提供了機遇。為克服危機影響，穩定和擴大就業，國家制定和采取了一系列非常態下應對危機的政策措施，首次啟動了國家失業預警機制，不僅完善了積極就業政策體系，也為穩定就業政策的實施和改進提供了寶貴的經驗。
    第三，應對危機的系列政策的實施為統籌城鄉就業工作的推進創造了更好的條件。國家為緩解農民工就業困難所采取的一系列政策，包括加強對返鄉農民工的就業指導和就業服務，開展職業技能培訓，鼓勵和扶持部分返鄉農民工自主創業，指導返鄉農民工積極參與重大投資項目建設和新農村建設，做好農民工社會保障和公共就業服務，積極引導返鄉農民工參加新型農村合作醫療，保障農民工工傷保險權益，幫助農民工做好社會保險關系異地轉移與接續，為統籌城鄉就業市場，促進勞動力在城鄉間的合理流動，既創造了經驗，也完善了相關制度，推動了城鄉人力資源市場市場的融合和統籌城鄉就業政策的發展。
    第四，危機的考驗有利于勞動者調整心態，有利于更多勞動者走上靈活就業和自主創業之路。通過危機的洗禮和政府深入細致的引導工作，勞動者的心態更加成熟，求職行為更加理性務實，在就業問題上等、靠、要的心態大為轉變，就業觀念大為改觀。這就為多渠道、多層次解決就業問題提供了良好的社會條件。
    伴隨著社會保障制度的健全和社保覆蓋面的進一步擴大，以及國家財政和金融政策對自主創業的支持，勞動者自主創業的后顧之憂被逐步解除，以創業促就業政策的實施具備了更加良好的環境。加上我國經濟的基本面依然較好，可能在這次國際金融危機中率先走出困境，為創業促就業奠定了經濟基礎。

    機遇之三：經濟增長模式的轉變和新的經濟增長點的出現，有利于就業空間的新拓展，也為優化教育結構、促進職業教育發展提供了新的動力。

    一方面，內需的擴大和經濟增長模式的轉變有利于帶動更多就業機會。
    內需的擴大將有利于保證就業的穩定增長。擴大內需是經濟增長方式轉變的核心。伴隨著國家一系列擴大內需重大戰略舉措的實施，未來政策進一步到位和效果的進一步顯現，我國社會總需求將進一步提升，將有力支撐企業崗位的穩定增長。
    結構的調整有利于拓展就業領域。經濟增長模式的轉變意味著經濟增長更加注重質量，依靠投資拉動的粗放型增長將轉向以消費推動和效率支撐為特點的發展。伴隨著勞動力成本的上升，提高社會勞動生產率成為必然要求，因此，產業結構的調整升級成為經濟發展的必然選擇。年初國家提出調整振興的十大產業，其產業鏈長、規模大，部分產業如物流等屬勞動密集型企業。隨著產業結構調整戰略的逐步落實，必將有力帶動經濟和就業增長。
    新的經濟增長點有利于開拓新的就業空間。在十大產業調整振興規劃的基礎上，未來還將培育發展一批新興產業，可能包括通用航空、新能源、郵政速遞物流、新能源汽車、三網融合、服務外包等產業。這些產業除了技術含量高、產業鏈長外，也包括了能夠大量吸納就業的服務業，可以大量吸納不同層次勞動者就業，將進一步開拓廣闊的就業空間。
    綠色經濟的發展有利于推動綠色就業的渠道。在金融危機的背景下，以節能環保產品為特色的“綠色經濟”面臨著前所未有的發展空間，成為各國政府搶占未來發展制高點、推動經濟可持續發展的重要新政。我國作為人口、制造業和能耗大國，發展綠色經濟具有巨大的市場空間和廣闊的前景。中央政府已推出了一系列舉措促進綠色經濟發展，將支持新能源和節能減排作為當前積極財政政策的重要內容。各地區也紛紛推出發展本地區綠色經濟的規劃和舉措。綠色經濟在形成綠色產業后，不僅將創造巨大的經濟收益，更重要的是將創造大量的就業崗位，形成綠色就業效應，成為擴大就業的重要渠道，這也是國家積極就業政策關注的重點。
    另一方面，職業教育培訓體系的完善成為迫切需要，就業市場為職業教育市場的發展提供了機遇。
    從宏觀層面看，未來調整振興的支柱產業普遍存在技術含量高的特點，這對從業者的職業素質提出了更高的要求；從微觀層面看，勞動力成本上升、產品結構調整、技術進步和國內外市場競爭的加劇，使企業對提高勞動生產率、改善經營管理狀況具有更迫切的愿望，從而對勞動者的職業素質提出了更高的要求。同時，就業市場的競爭壓力使勞動者對提高自身素質的愿望更強。這在客觀上形成了對職業教育和培訓更高水平的需求。
    然而，當前我國普通中等和高等教育比例偏重，職業教育比例偏低，導致人力資源供給結構失衡，培養模式不適應市場需要。加上正規教育資源與各種形式的職業培訓資源還沒有有效整合，資源緊缺和資源浪費的現象并存，造成了人力資源市場技能人才的嚴重短缺。因此，抓住應對危機的各項政策提供的機遇，通過政策引導和制度創新，有效地整合各種社會資源，逐步建立面向全體勞動者的終身職業培訓體系，已經成為十分迫切的任務。

    機遇之四：對人力資源和社會保障事業的急切呼喚，使其發展獲得了新的動力。

    首先，促進就業任務的重要性和緊迫性要求完善公共就業服務體系的功能和作用。公共就業服務體系不僅要提供完善的信息服務，還必須提供良好的職業介紹、維權和培訓服務，凸顯各級就業和社會保障服務平臺的作用。針對當前鄉鎮、街道和社區基層勞動保障平臺建設滯后的問題，迫切需要加強建設，真正發揮勞動保障工作前沿陣地的作用，做到基層平臺有機構辦事、有人辦事、有錢辦事。同時，作為應急機制建立的相關信息制度補充和完善了原有統計信息的不足，為加強信息統計工作提供了經驗，推動就業和社會保障監控和服務水平的提升。
    其次，金融危機使政府和全社會對社會保障制度有了新的認識，有利于形成完善社會保障制度的共識。在應對金融危機穩定就業的政策中，采取的“五緩四減三補貼”的社會保險政策，切實減輕了部分困難企業的負擔，發揮了社會保險穩定就業崗位的作用。我國對外貿易依存度高的重要原因是內需不旺，而內需不旺源于勞動者對社會保障的信心不足，因此，完善社會保障也是促進消費的重要手段。當前，黨中央和國務院從應對金融危機、推進經濟社會發展的戰略高度制定和實施了一系列完善社會保障體系的政策，包括提高城鎮社保覆蓋面、繼續推進農村醫療保險保障水平、逐步推進農村養老保險試點范圍等。而社會保障水平的提高，為緩解就業危機對社會穩定的沖擊、統籌城鄉就業、多渠道解決就業問題提供了根本保證。
    通過上述分析，我們可以看到，在這場危機的重大挑戰中，機遇也是客觀存在的。然而，要將挑戰變為機遇，將機遇變為現實，還需要做很多扎實細致的工作，付出艱辛的努力。