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《政府采購法》實施已有七年。七年來，這部旨在加強政府采購工作、提高財政資金使用效益、維護國家和社會公共利益、防范腐敗的法律在我國各級政府財政經濟工作中發揮了重要作用
然而，記者在采訪中了解到，這部法律中有關政府采購的操作執行環節“多屬原則性規定，缺乏細化的實施規程”，而且隨著時間的推移，“價格高、效率低、監管難”成了法律落實執行過程中“普遍反映的問題”。
作為中國的財政大省，廣東省人大常委會日前著手就實施《政府采購法》展開了地方法規的制定工作。在這部實施辦法里，廣東首次規定了“供應商不足三家”時的處理方法，明確了采購基本程序要求，確立了協議供貨采購簡易程序，做出了大量有益的立法嘗試。
現行法律實施遭遇“價高低效監管難”
廣東為何嘗試制定《政府采購法》的實施辦法？廣東省財政廳廳長劉昆說，這是“多方面的必要性”決定的。
經濟大省的廣東，同樣也是采購大省。來自廣東省財政部門的統計顯示，2000至2007年，廣東省政府采購總額達1763.27億元。
如此龐大的政府采購規模，如何實現規范采購達到資金節約，顯得尤為迫切。
劉昆說：“制定相關辦法的原因之一就是《政府采購法》本來就要求通過地方立法明確一些事項，如政府集中采購目錄和限額標準就有地方自己制定。另外，這也是完善地方財政制度的迫切需要，如2007年底，我國已正式啟動加入世貿組織《政府采購協議》談判，要求省級政府明確政府采購市場開放清單，建立和落實優先采購等配套政策措施。因此，通過地方立法細化、補充上位法，實現政府采購功能具體化，是很必要的。”
然而，廣東此次立法的另一重要原因尤其值得關注———逐步解決《政府采購法》實施過程中普遍反映的價格高、效率低、監管難等問題。
劉昆介紹說，實踐證明，《政府采購法》成效顯著，然而，在取得成績的同時，“社會也普遍反映政府采購工作存在一些問題，一是價格高、質量差；二是效率低；三是監管難，容易產生貪污腐敗，這些都亟須通過地方立法進行規范。”
廣東省人大常委會財經委員會負責人表示，制定辦法既是貫徹上位法和國家有關政策，也是根據上位法的規定，對要求在地方立法中應予以明確的事項作出具體的規定。
劉昆說：“制定辦法也是對廣東省各級政府和部門多年來政府采購實踐經驗和做法的總結，通過立法解決政府采購工作中遇到的實際難題。”
地方立法以期實現政府采購法制化、規范化
記者在采訪中了解到，本次廣東人大地方立法主要針對的，主要包括采購預算和實施計劃的編制不夠標準化、科學化，采購程序不夠明確、操作性不強，參與政府采購活動的各方主體職責不清、特別是對采購人和集中采購機構的職責要求不明確，法律責任不夠嚴格等多方面問題。
立法草案首先對采購基本程序和各環節的具體時間作出了規定。同上位法相比，廣東的實施辦法草案進一步明確了政府采購當事人，尤其是采購人和集中采購機構在政府采購活動中的基本權責，補充細化了采購基本程序和執行環節的具體時限時效，強化采購人及其代理機構在采購評審、確認、通知、公告和簽訂合同、驗收等環節的法律責任。
值得注意的是，作為一項立法嘗試，立法草案首次提出并明確了“協議供貨”的相關條款。廣東省人大常委會有關人士介紹說，這是廣東省對以公開招標方式進行政府采購的一項程序創新，針對的是那些規格標準統一、且現貨貨源充足或涉及面廣、采購頻繁的政府采購項目。
除此之外，草案還要求就價格優惠與協議供貨中標供貨商進行再次談判或詢價。為防止中標供貨商的報價高于市場均價，草案還特別規定了救濟途徑：可以通過網上競價，在協議供貨中標供貨商資格名單之外選擇報價更低的成交供貨商。
草案明確了政府采購法中“國貨優先、進口審批”的有關規定。廣東省人大常委會財經委員會負責人對記者表示，政府采購向著本國產品，不獨我國有此規定。然而，盡管政府采購法有明文規定，但政府采購中的歧視國貨仍是常有之事。究其原因，主要是對有關審批和違法規定的處罰措施不明確。草案就此規定采購進口產品和服務需報請地級以上市財政部門審批，對違法規定的單位最高處五萬元罰款，對責任人最高可處以降級或撤職。
為防止采購單位規避公開招標，草案還規定：一個預算年度內，以公開招標以外方式兩次以上重復采購同一產品和服務，資金總額超過公開招標數額標準的，認定為化整為零規避公開招標采購。
此外，草案還明確了采購程序各環節法定期限、采購方式變更的審批、采購供應商不足三家的處理和質疑、投訴的時效和采購程序中的法定時效相沖突的處理等。
完善法規，還要搞好預算編制
廣東省財政部門的統計數據顯示，2000至2007年，廣東省政府采購共實現資金節約達223.07億元，平均節約率達11.68%。緣何在如此高的節約率下，政府采購還是存在價格高、效率低的問題呢？
中山大學專門從事公共預算研究的馬駿教授向記者解釋說：“節約率是政府采購部門將預算報價與執行價對比算出來的一個結果，并不是采購價格與實際市場價格的比算結果。”比如，政府預算10萬元購置一臺辦公設備，最后以8萬元完成采購，而市場價格可能只需要7萬元，但算出來的節約率卻高達20%。“換言之，政府計算出來的節約率只是相對于預算價格的節約。”
顯然，高節約率和高價低效并行的癥結就在于預算編制。劉昆也就此指出，從廣東的實踐看，采購預算和實施計劃的編制科學性、標準化不夠。
馬駿表示，在預算編制中實行嚴格的總量控制和細化的分項列支才是政府實現集約節約使用資金的關鍵。“如果預算編制本身就是粗的、不嚴格的，那么在執行過程中，再怎么遵循采購程序、嚴格議價詢價，采購完成后再怎么嚴格按照預算計算節約率，都很難做到真正的集約節約。這樣的節約率實際上也沒有意義。”
值得注意的是，本次提交廣東省人大常委會審議的立法草案在完善監督管理機制方面也作出了相關嘗試，有關條文強化了各級人民代表大會及其常務委員會對本級人民政府采購預算編制及執行情況的監督，并明確規定需公開政府采購相關信息，主動接受社會監督。 |