改革開(kāi)放以來(lái)，廣東省尤其是珠三角一帶不少地方已發(fā)展為新型的工業(yè)城市，而原有農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也在面臨一些新的問(wèn)題和矛盾。如傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)逐步弱化，競(jìng)爭(zhēng)力下降；農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，城鄉(xiāng)居民收入和生活質(zhì)量差距拉大；一些農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)薄弱，歷史包袱沉重；農(nóng)村分散建設(shè)和土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，發(fā)展環(huán)境和生活環(huán)境未能有效改善；違法違規(guī)流轉(zhuǎn)集體土地現(xiàn)象較為普遍，農(nóng)村集體土地管理秩序混亂。這些問(wèn)題和矛盾的存在，成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的主要因素，產(chǎn)生這些問(wèn)題和矛盾的原因是多方面的，其中一個(gè)重要原因是，既有的農(nóng)村集體土地管理制度與快速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)。

土地私自流轉(zhuǎn)糾紛不斷

　　農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地非法入市流轉(zhuǎn)，曾經(jīng)是廣東土地市場(chǎng)上一個(gè)公開(kāi)的秘密，而且在數(shù)量和規(guī)模上呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。
　　據(jù)廣東省國(guó)土資源廳的一份統(tǒng)計(jì)顯示，2005年前，在珠三角地區(qū)，這種私自流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的面積已經(jīng)實(shí)際超過(guò)集體建設(shè)用地的一半；在廣東省其它地區(qū)，這一比例也超過(guò)了20%。
　　在私自流轉(zhuǎn)過(guò)程中，企業(yè)通過(guò)與土地使用權(quán)者草簽一份協(xié)議來(lái)獲得集體非農(nóng)建設(shè)用地的使用權(quán)。這種違反當(dāng)時(shí)土地制度的違規(guī)操作給企業(yè)和當(dāng)?shù)卮迕駧��?lái)了不少糾紛和麻煩。
　　企業(yè)在這種情況下取得集體土地使用權(quán)一般都是掛靠于村集體或村委，盡管企業(yè)主是實(shí)際投資人，但在產(chǎn)權(quán)權(quán)屬上寫的卻是這家村集體的名字，這曾使不少企業(yè)和村集體為企業(yè)的權(quán)屬而陷入產(chǎn)權(quán)官司。
　　與此同時(shí)，企業(yè)投資人在產(chǎn)生債務(wù)糾紛時(shí)卷鋪蓋逃跑的情況時(shí)有發(fā)生，而債權(quán)人往往會(huì)找到村集體，后果便轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。
　　這個(gè)土地隱市交易由于不合法而不可避免地出現(xiàn)了許多問(wèn)題，如時(shí)常發(fā)生土地糾紛；隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；低價(jià)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體土地等，造成了農(nóng)村集體土地管理上的混亂。
　　如果仍然沿用傳統(tǒng)的土地管理制度對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行管理，顯然不符合實(shí)際情況。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，與其無(wú)效地防堵，不如有效地疏導(dǎo)。廣東省政府2005年10月1日在全國(guó)率先實(shí)施了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”)。
　　據(jù)此，集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股(出資)，可以與他人合作、聯(lián)營(yíng)等形式共同興辦企業(yè)，視同集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓。這意味著，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地將視同國(guó)有土地，可以合法入市流轉(zhuǎn)。不過(guò)，該辦法仍然禁止集體建設(shè)用地用于商品房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)。
　　辦法的出臺(tái)打破了“非經(jīng)政府征地，任何農(nóng)地不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的傳統(tǒng)，代之以一個(gè)征地制與農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接入市制并存的新時(shí)期，被專家學(xué)者們譽(yù)為“一項(xiàng)探索性立法，開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)的先河”。

“順德實(shí)驗(yàn)”破題謀求共贏

　　事實(shí)上，早在10多年前珠三角就有了這種土地流轉(zhuǎn)的做法，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)成為村集體公司的股份。
　　這些公司都是當(dāng)?shù)丶�體經(jīng)濟(jì)形成的股份公司，農(nóng)民將承包權(quán)交給集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。珠三角地區(qū)人多地少，農(nóng)民更愿意將股權(quán)集中，由村里牽頭，讓集體企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，企業(yè)的資產(chǎn)折股量化到個(gè)人，農(nóng)民手中擁有股權(quán)證，農(nóng)民根據(jù)入股進(jìn)行分紅。
　　在2005年開(kāi)始實(shí)施的辦法標(biāo)志著廣東省在全國(guó)率先大規(guī)模地掀起了農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市的序幕。而這一重大變革又是先于辦法出臺(tái)前從“順德實(shí)驗(yàn)”開(kāi)始破題的。
　　現(xiàn)屬?gòu)V東省佛山市的順德區(qū)位于珠江三角洲中部。2001年，順德區(qū)被正式確定為農(nóng)村集體土地管理制度改革的試點(diǎn)，2003年1月1日，改革正式開(kāi)始。
　　“順德實(shí)驗(yàn)”首先確立流轉(zhuǎn)制度，如規(guī)定流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；發(fā)生流轉(zhuǎn)前須由土地所在村委會(huì)和鎮(zhèn)一級(jí)土地管理部門確認(rèn)所有權(quán)人，權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議；建立集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，并由區(qū)政府定期公布，作為政府核收集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益金的依據(jù)等。
　　與此同時(shí)，規(guī)范流轉(zhuǎn)管理。一方面，由區(qū)規(guī)劃國(guó)土局負(fù)責(zé)對(duì)集體建設(shè)用地的土地所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行調(diào)查審定，經(jīng)區(qū)政府審核同意后核發(fā)集體建設(shè)用地所有權(quán)證和房地產(chǎn)權(quán)證或土地使用證；另一方面，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須簽訂統(tǒng)一印制的流轉(zhuǎn)合同，并經(jīng)區(qū)規(guī)劃國(guó)土局審查備案后方能生效。
　　順德區(qū)樂(lè)從鎮(zhèn)羅沙村村民李鴻強(qiáng)說(shuō)，每年村集體通過(guò)土地出租獲得租金收入少則500萬(wàn)元，多則上千萬(wàn)元，并且收入逐年提高，村民不僅可以穩(wěn)定地通過(guò)土地出租拿到數(shù)量可觀的分紅，而且還有了社保基金。村里前幾年利用集體土地流轉(zhuǎn)的收益投資近2000萬(wàn)元，興建了幼兒園、文化中心、公園等一批福利設(shè)施項(xiàng)目。

土地流轉(zhuǎn)中要力保農(nóng)民利益

　　土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的必然結(jié)果。“順德實(shí)驗(yàn)”只是廣東省農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)縮影。
　　目前，廣州等10個(gè)市還有閑置未建的集體建設(shè)用地四萬(wàn)多公頃。廣東省有關(guān)部門表示，將把這些集體建設(shè)用地納入土地市場(chǎng)，在制定當(dāng)?shù)啬甓裙┑赜?jì)劃時(shí)，將可供使用的集體建設(shè)用地納入計(jì)劃范圍。
　　在農(nóng)地流轉(zhuǎn)新政的試水中，廣東省內(nèi)其它地區(qū)正在進(jìn)行著多種形式的土地流轉(zhuǎn)嘗試，謀求多贏的局面。其根本的宗旨在于，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下，通過(guò)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度安排，使農(nóng)民切實(shí)分享到改革開(kāi)放的成果。
　　用原任廣東省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳副廳長(zhǎng)孫慶奇的話說(shuō)：“集體土地流轉(zhuǎn)不流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵還在于村民或農(nóng)民的利益能否得到保證，他們能否真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢�也就是流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題。”
　　要保證農(nóng)民的利益得到充分保障，土地流轉(zhuǎn)中還需要完善很多環(huán)節(jié)。如不少業(yè)內(nèi)學(xué)者專家指出，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)存在巨大的增值空間，農(nóng)民作為土地的直接管理者和經(jīng)營(yíng)者，除了享受土地經(jīng)營(yíng)收益外，還應(yīng)享受土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益，但這在現(xiàn)實(shí)中如何保障卻往往難以做到。
　　由此可見(jiàn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)新政，廣東在全國(guó)進(jìn)行先行的試水，但要在流轉(zhuǎn)中力保農(nóng)民利益還需要更多制度補(bǔ)位、實(shí)施監(jiān)管，可謂任重道遠(yuǎn)。