學者們認為，長三角最需要改變的是“行政區經濟”思維。“盡管大部分官員都意識到區域協作、區域一體化將給長三角整體及下屬各行政區帶來巨大經濟能量，但由于制度制約因素的存在，地方比拼、重復建設還是在繼續。這可以稱為‘制度悖論’和‘長三角尷尬’。”華東師范大學長江流域發展研究院教授沈玉芳如是說。

    一份調研數據認為，長三角的地方市場分割程度已經大為減輕，其對區域協調發展的阻礙作用下降接近50%；但另一種觀念認為，“即使在已經公布的區域規劃草案中，也缺乏對長三角根本問題的關注。”

市場分割的阻礙已下降45.7%

    一份來自中山大學的研究報告稱，以1990年至2002年間的長三角城市群為樣本，隨著長三角城市經濟協調會的成立、運行，地方市場分割對區域協調發展的阻礙作用已經下降了45.7%。
    復旦大學經濟學者尹伯成認為，近幾年長三角互動協作發展迅猛，根據中大研究報告作保守推斷，這個數據起碼已經超過50%。
    南京大學經濟學院院長劉志彪也對這個結論表示認可。他說，雖然地方市場分割的逐步消除是否可以完全歸功于經濟協調會的運作值得商榷，但長三角區域一體化程度日益提升是一個不爭的事實。
    1997年，第一次長三角經濟協調會從以旅游、商貿專題入手，開始探索區域經濟的實質性合作。此后，長三角城市合作的領域逐步向交通、信息、規劃、科技、產權、人才、港口、物流等領域拓展，初步建立了區域內互動合作的框架。其中，通關、旅游、公交一卡通、信息等方面的資源整合進展尤為突出。
    以公交為例，本次長三角城市經濟協調會表示，將成立“長三角一卡通互通協調小組”，預計到2010年，長三角16個會員城市有望實現城際交通卡互通兼容，包括公交、出租、軌道交通、停車場、高速公路收費等系統都將實現“一卡通行”。
    長三角區域合作不同層次的制度設計也逐漸成形。第一個層次是滬蘇浙兩省一市6位主要領導的不定期會晤，目前已確定能源、環保、大交通、科技等合作專題；第二個層次是每年一次的滬蘇浙經濟合作與發展座談會，這個常務副省長級別的座談會以“項目推進”的形式，下設一系列專題組推進具體工作；第三個層次是目前長三角城市經濟協調會16個會員城市的市長聯席會議制度，自2004年以來，確定為每年一次。
    “長三角區域協作已經從務虛走向務實，從溝通走向協作，現已進入以專題合作為抓手，推進制度銜接的階段。”上海市政府合作交流辦副主任陳榮堂說。

“行政區經濟”思維仍有相當市場

    盡管合作進展順利，但也有事實表明，長三角存在的種種制度性困境并沒有得到根本性的解決。
    在江蘇省南通市下轄的通州、海門交界處，有一個規模頗大的家紡城，產值已超過2億元。它地跨兩個同屬一市的縣級行政區，在歷史上就是一個整體，但兩個行政區卻各自在做規劃。“海門先在家紡城建物流園區，通州接著也建，雙方在公共設施方面根本不能銜接。就連家紡城的名字也要爭，通州方面要叫中國通州國際家紡城，海門方面則要冠中國海門字樣。”一位剛剛到南通進行調研的學者對記者說。
    “這里面有政績的考慮，也有財政收入的考慮。兩個縣尚且如此，更不要說在長三角這么大的范圍內了。問題就在于目前我們的地方政府還是發展型政府，不是公共服務型政府。”這位學者得出了這樣的結論。
    而在基礎設施建設領域，由于缺少統籌規劃，區域性空港、海港、河港布局不夠合理，存在大量盲目投資和重復建設。以“黃金水道”長江為例，歷年修建的數量眾多的過江通道中，只有武漢、蕪湖、南京3處長江大橋是公路鐵路兩用的。正在建設中的蘇通大橋、杭州灣跨海大橋等，都沒有考慮到這個問題，還要另外設計、修建鐵路大橋，浪費驚人。
    學者們認為，長三角最需要改變的是“行政區經濟”思維。事實上，這種“行政區經濟”思維在長三角地區依舊有相當的市場。“政府應該把自己當作協調的主體，而不是競爭的主體。”劉志彪說。

應更關注逆向規劃

    作為我國第一個由國家批準、跨行政區的區域性規劃，正在編制的《長江三角洲地區區域規劃綱要》是中國首次用區域規劃的形式來調整經濟格局。目前，規劃草案已基本編制完成，并簽發到相關省市征求意見。
    根據國家發展改革委地區經濟司副司長陳宣慶披露的內容，長三角區域規劃草案主要由8個方面的內容組成，包括指導思想和原則、功能定位、區域發展總體布局、城鎮體系發展布局、重點產業發展布局、重大基礎設施協調與建設、資源利用與環境保護、促進區域協調發展的政策措施等。
    規劃草案初步明確了長三角四大功能定位：我國綜合實力最強的經濟中心、亞太地區重要國際門戶、全球重要的先進制造業基地、我國率先躋身世界級城市群的地區；同時也賦予長三角“壯大東部地區經濟實力、推動長江流域快速崛起、帶動中西部加快發展、促進全國區域協調發展、引領我國全面參加全球競爭中發揮核心作用”的國家使命。
    沈玉芳說：“這是中國改革開放以來，第一次嘗試以市場經濟的方式，解決市場本身不能解決的問題，解決單個行政主體解決不了的問題。”
    然而正由于被寄予厚望，長三角區域規劃也招致不少批評。不少學者認為，長三角區域規劃的編制是一次有益的、重要的嘗試，亮點不少；但從目前已對外公布的規劃草案大綱看，也還有很多需要調整和改進的地方。
    根據國際規劃史的理論和實踐，區域規劃調整的對象應該是經濟發展中需要協同的問題而不是經濟發展本身，包括經濟目標、社會目標和生態目標，而尤以后兩者為主。在我國，由于市場經濟制度不完善等原因，區域規劃同時應解決市場失靈問題。
    “長三角的實際情況表明，政府作為市場力量參與競爭的‘政府市場經濟行為’已經成為市場失靈的重要原因——這意味著，規劃首要關注的對象依舊應該是拆除行政壁壘和藩籬。”沈玉芳說。
    在沈玉芳看來，目前的長三角區域規劃草案還是一個發展型規劃，而不是“發展——平衡——控制”型規劃。沈玉芳認為，在市場經濟條件下，區域規劃更應該關注對發展的均衡與控制而非發展本身，應該強調基礎設施和公共服務的平衡和協調，以及通過何種路徑去達到經濟、社會、環境協調發展的目標，而不是產業布局的直接配置和分工——解決生產力空間布局的應該是市場而不是行政。
    類似的聲音也在長三角部分官員中出現。一名上海官員在接受記者采訪時表示：“長三角規劃應該更關注逆向規劃，而不是正向規劃。也就是說，要減少應該怎樣的內容，代之以禁止、限制的內容。”
    或許，長三角現在需要做的還是“拆”的工作，因為“拆”本身就是一種積極的“建”。