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國家統(tǒng)計局總工程師鄭京平認為，縣級政府間的競爭發(fā)展模式讓中國經濟保持了持續(xù)高速的發(fā)展，但是這種模式也具有一些缺陷，短期內應在繼續(xù)利用的同時加強監(jiān)管，長期應予以改革。
縣域經濟間競爭的特點
鄭京平說，一般情況下，經濟學研究的是人與人之間的競爭，戶與戶之間的競爭，還有公司與公司之間的競爭。在中國，除了上述競爭之外，應該說還增加了具有中國特色的縣級政府之間的競爭。這個競爭正是中國經濟增長奇跡里面的一個重要因素。
縣級政府間競爭有三個特點。
第一個特點是合約競爭。關于縣級政府間的競爭模式，張五常教授在《中國的經濟制度》一書里認定是合約競爭，是與上級政府、與投資者均有合約的約束競爭。比方說縣政府與上級政府之間是通過增值稅的分成或其他稅費的上繳責任制這樣一個合約來進行資源分配的。
第二個特點是合約安排的彈性比較大。不管是縣政府和上級政府之間，還是與投資者之間，這個合約的彈性都很大。這是因為我國正處在轉軌時期，很多的法律都屬于原則性的規(guī)定，于是就給大家簽訂合約留下了很多討價還價的空間。而縣政府所掌握的資源和它所能夠處置問題的空間也是相應比較大的。
第三個特點是上級政府和下級政府之間串聯(lián)，同層之間相互競爭。上下級政府形成所謂的相互串聯(lián)關系，是因為它們之間沒有什么可比性，因此縱向之間不具備競爭性。就是說省政府和市政府之間沒什么競爭，市政府和縣政府之間也沒有競爭。只是同層之間才能夠競爭，因為同級政府所屬的權、責、利相對均衡，具有較強的可比性，尤其在同一個市、同一個省所轄區(qū)域內的縣級政府更是如此。
縣域經濟競爭的積極作用
縣級政府間競爭發(fā)展模式有三個積極作用。
第一點，為經濟發(fā)展帶來了巨大的活力和效率。我國縣級政府之間性質類似，在許多方面還具有商業(yè)機構的一些特征，而且能夠動用的行政資源比較大。這樣一來，相互競爭就十分激烈。因此，這種發(fā)展模式，對于推動經濟發(fā)展，提高資源配置效率，特別是短期的效率作用很大。在過去30多年里，中國也遇到了國際上的一些危機，包括亞洲金融危機、最近的國際金融危機等等，之所以能夠幸免，或者說能夠很快恢復，都與這種競爭模式有關。
第二點，它為我國建立市場經濟體制發(fā)揮了重要的作用。在改革開放之初，中國是國有所有制和集體所有制為主的經濟體，這個時候要順利引入競爭機制很難。因為國有企業(yè)搞承包有很多問題。比方說折舊怎么算，長期投資、戰(zhàn)略性的投資怎么承包，人員怎么安排。而農業(yè)的聯(lián)產承包責任制做起來相對容易一點，效果也很明顯。農村聯(lián)產承包責任制比較大范圍推廣以后，糧食產量從1978年的3億噸迅速提高到1984年的4億噸。這時，農副產品因為2800個縣相互競爭，就完全可以形成競爭格局。而這種競爭又促使這些縣為了贏得勝利，把自己境內的國有企業(yè)和集體企業(yè)加快改制。
第三點，促使縣級領導能夠積極主動工作，努力發(fā)展經濟。縣級間的競爭力，最重要的環(huán)節(jié)是招商引資。因為現(xiàn)行稅收政策導致了無工不富、無商不富，縣政府要想搞財政收入就必須發(fā)展工業(yè)，發(fā)展商業(yè)。這樣一來，招商就成了一個很大的工作，縣里為了招商可以說費盡心機。所以縣級領導很多都具有很好的經營頭腦。
縣級競爭模式的缺陷
縣級政府間的競爭發(fā)展模式也有它固有的缺陷。包括四個方面：
第一個方面，就是負外部性的監(jiān)管主體缺位或者大大弱化。比如企業(yè)的污染排放誰來解決？按照正常的市場經濟體制，應該是當?shù)卣？墒钱數(shù)卣呀浖尤氲搅烁偁幷叩年犖楫斨校跃蜁䦟е仑撏獠啃缘谋O(jiān)管主體缺位。這個負外部性除了剛才說到的污染問題，還包括資源的破壞性開采問題，勞工的保護問題等等。
第二個方面，一些干部往往將政績看得比其它因素更重要，導致決策出現(xiàn)扭曲。比如形象工程問題，資源的配置不合理問題等。
第三個方面，競爭行為的短期化。把這一屆干完，干出業(yè)績來，使自己在競爭過程中得勝，往往是一些領導在競爭過程中所考慮的重要的方面，結果就造成競爭行為的短期化。
第四個方面，抑制了市場正常的競爭。這主要是指地區(qū)保護主義。這也導致重復建設和資源浪費比較明顯。比方說在長江江陰至南通這60公里水域的沿岸，共建有68個萬噸級的泊位，平均0.9公里一個。
鄭京平說，如果我們不看到縣級政府間競爭發(fā)展模式的缺陷并加以改進，再往前走很難。現(xiàn)在中國經濟發(fā)展過程中的經濟結構不合理，分配結構不合理，資源和環(huán)境的約束日趨嚴重，社會保障體制不健全，特別是農民工的社會保障問題比較突出，都與這種競爭模式有關。
對縣政府間競爭的改進建議
鄭京平認為，縣級政府間的競爭模式的改進，應分為短期和長期。
短期要對它的負外部性進行監(jiān)督和制約。這個監(jiān)督和制約有四個方面。
第一，強化民眾的監(jiān)督和制約作用。要加強大眾對于村、鄉(xiāng)、縣政府主要領導人產生過程中的話語權。
第二，輿論監(jiān)督。負外部性總要有人監(jiān)督，不能自己監(jiān)督自己。
第三，上級政府的監(jiān)督。可以通過改革，利用體制和機制的設計安排，使這種監(jiān)督更加有效。比方說跨縣的經濟案件可以由高一級的市級法院審理，跨市的案件由省級法院審理，跨省的案件由最高法院審理。還有環(huán)境污染、社會保障等方面的監(jiān)管，也應該盡可能由上級政府采取垂直管理的模式加以強化。關于這點，應該說中央政府已經意識到了問題的嚴重性和問題的所在，并且采取了一系列的措施來加強監(jiān)管。
第四，通過對合約或者是有關機制的改革，來制約縣級政府在競爭過程中所產生的負外部性。可以通過科學的合約設計，讓競爭更加規(guī)范，讓它能夠從科學發(fā)展的角度去進行。比方說稅收，現(xiàn)在縣里面的稅收主要是來自增值稅，即生產經營過程中的流轉稅。如果我們能夠設置不動產稅、消費稅，就可以使地方政府在經營的過程中對環(huán)境的保護和改善下更多的力量。因為它的稅收不再單純地從生產領域收，還可以從不動產的保有上收稅，從消費上收稅。
長期來看，應該是逐步弱化縣級政府的市場功能，將市場競爭的主體由政府轉變?yōu)槠髽I(yè)。當然這個過程不是短期的。負外部性的問題不從轉變身份去進行，是不可能得到解決的。 |