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規避地方債務風險需健全地方財政體系

2010-01-27 作者:楊志勇來源:21世紀經濟報道

在過去一年，中國實施積極地財政刺激政策導致一些地方政府負債大幅增加，構成新的風險。但是，地方債務風險不是一個新問題。基層財政困難困擾地方財政至少已有十多年。中國式的土地財政在很大程度上支撐起地方財政的正常運轉，但這種以土地出讓金收入為主的土地財政模式具有不可持續性，亟待轉變。在貫徹落實新積極財政政策的名義下，數量超過8000個，規模超過6萬億元的地方融資平臺已建立起來。地方融資平臺所形成的債務多屬于政府性債務，在一定條件下會轉化為地方政府直接負債，這更凸顯地方的債務風險。
　　在各地一般預算收入多用于人車馬喂等經常性支出的現實中，想要依靠一般預算收入來徹底解決地方債務風險問題，顯然是不可能的。而且，地方財政收入在經濟形勢突變之時也會遭遇風險。誰又能說2009年初財政收入負增長狀況不會重現？或者即使出現，也只會是曇花一現？
　　從長遠來看，健全地方財政才是根本之策。健全地方財政首先必須承認地方財政赤字的現實，認可地方財政赤字存在的必要性，認可地方自主發債的必要性。在現實中，不承認地方債務是赤字，表面上看，這符合預算法禁止地方列赤字的規定，但這同樣不利于地方政府債務信息的準確披露，不利于各界對地方政府債務風險的有效監督。必須承認，分稅制財政體制下，地方財政出現赤字是一種正常的行為。在市場經濟條件下，經濟有周期，天有不測風云。地方財政豈能在真空中運轉？
　　健全地方財政，不是簡單地承認赤字，而是在赤字面前，尋找合理的對策。健全地方財政仍要堅持財政收支基本平衡原則。在改善民生和構建公共服務型政府的大背景下，短期內地方財政支出壓力較大，但是，地方政府仍應該將赤字控制在一定程度內，讓未來的盈余能夠彌補當下的赤字。
　　健全地方財政，要求地方財政決策機制作相應的調整。游離于預算控制之外的政府性債務應全部置于財政部門和人大的監控之下。財政部門是政府綜合收支管理部門，應在政府性債務管理中起主導性作用。分散的政府性債務應歸類整理，最終實現所有地方性政府債務均應置于地方財政部門的監督之下。
　　健全地方財政，仍應進一步提高預算的硬約束程度。在地方融資平臺構建的過程中，應防止銀行信貸財政化，應該增強地方財政的硬預算約束。銀政信貸合作過程中，政府的責任是什么，應該明確，銀行和信托機構在資金提供過程中，應注意其中的風險，政府不能承擔“安慰函”之外的擔保責任。重構規范化的政府間財政關系，才能避免地方財政的軟預算約束。否則，代償還能力低的地方政府發債，可以預期的結果是地方將債務還了，中央財政相應增加財政轉移支付。
　　地方融資平臺的債務風險需正視，更需區別對待。融資平臺的負債形式多樣，但并非所有負債都會形成債務風險，并非所有負債的風險級別都一樣。負債往往有項目自身所對應的資產。這些資產或通過政府劃撥土地，或通過財政撥款，或通過項目融資即負債而形成。依靠負債形成資本金的項目抵御風險的能力最弱。不同收益水平的融資項目，也意味著不同的風險。收益水平高，風險低；收益水平低甚至沒有收益的項目，就意味著較高的債務風險。地方債務風險不僅僅是平臺風險，還有各種各樣的間接負債、隱性負債、或有負債。這些負債的非直接性和非顯性特征，更決定了地方政府應對債務風險的復雜性。
　　健全地方財政，應構建相應的政府財務報告體系，這是一項基礎性工作。應進一步完善政府預算報告體系，編制政府資產負債表、現金流量表以及反映政府經濟活動的相關報表。地方債務風險不僅要看負債，還要看資產。負債不僅要看債務分類結構，還要債務的期限結構。或有負債轉化為直接負債是有條件的，需要找出相應的“條件”，需要測算可能轉化為政府負擔的債務數額。隱性負債也要根據相關條件，如人口老齡化趨勢來加以測算。資產不僅要看資產總規模，而且還要看可變現資產的規模。國有土地事實上的地方所有制，再加上地方所掌握的國有資源和國有經濟，都說明應對地方債務風險，中國地方政府比起世界許多國家的地方政府，更有辦法。
　　政府資產負債表應綜合反映資產負債的基本情況，為政府應對債務風險提供基礎決策信息。資產規模大于負債，不見得就沒有風險。現金流量表能夠反映當期政府可直接動用的現金情況，解決相應的流動性問題。應對短期債務風險問題，現金流量表有著重要的參考價值。
　　健全地方財政，還應處理好債務存量與增量的關系問題。存量要整理歸并。增量應盡可能加以嚴格控制，并置于財政部門和人大的監督之下，同時還應協調地方債與中央債的規模，以統籌考慮全國財政風險問題。

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