編者：為應對金融危機，“保增長、保穩定、保民生”，中央政府及時出臺了七個有關就業的文件，實施了六大舉措。鑒于國際金融危機來勢迅猛，在未來經濟走勢尚不明朗的情況下，對這些就業新政的執行效果進行初步評估并分析存在的問題，對于堅定政策執行的決心，進一步完善就業政策，尤為重要。

    ●為應對金融危機對我國就業帶來的嚴重沖擊，國務院和有關部門制定并實施了一系列穩定和擴大就業的政策措施，主要包括七個文件。這七個文件從去年9月底至今年2月初出臺，到今年5-6月份各省及地級市也全部出臺了配套政策。這樣，從中央到地方，政策出臺之快，力度之大，含金量之高，歷史少有。

    ●盡管當前的宏觀經濟政策已經對就業產生了拉動，但總體看，就業政策還沒有成為宏觀經濟政策的優先原則，制定實施的財政、貨幣和產業政策更關注的是經濟增長，對就業的考慮仍顯不足。

    ●當前大學生就業率存在虛高的情況，有些大學生只是簽訂了就業協議并未真正找到工作；部分大學生只是實現靈活就業，工作并不穩定。最主要的是，高校“供給導向”的培養模式越來越滿足不了就業市場的需求，大學教育向“需求導向”的轉變勢在必行。

    一、就業政策措施的特點

    (一)出手快，力度大。
    為應對金融危機對我國就業帶來的嚴重沖擊，國務院和有關部門制定并實施了一系列穩定和擴大就業的政策措施，主要包括國務院下發的一個綜合性的政策措施文件，國辦下發的農民工工作、大學生就業和創業帶動就業三個文件，還有人力資源和社會保障部等部門聯合發布的特別培訓計劃、就業服務系列活動和減輕企業負擔穩定就業的三個文件，構成了應對金融危機的就業新政策。這七個文件從去年9月底至今年2月初出臺，到今年5-6月份各省及地級市也全部出臺了配套政策。這樣，從中央到地方，政策出臺之快，力度之大，含金量之高，歷史少有。
    這些政策措施主要涉及六方面的內容和目標：一是通過經濟發展拉動就業。實行大規模投資拉動就業計劃，結合4萬億投資計劃，兩年共拉動2416萬個就業崗位。二是幫扶企業克服困難，努力穩定就業。實行“五緩四減三補兩協商”的援企穩崗計劃，2009年計劃為企業減負2000億元，穩定2000萬個就業崗位。三是加大政策扶持力度，鼓勵自主創業。實施促進創業帶動就業計劃，2009年計劃扶持城鄉勞動者150萬人創業，帶動450萬人就業。四是針對重點人群特點，統籌安排就業。把高校畢業生就業擺在當前就業工作的首位，2009年努力幫助實現500萬以上畢業生就業；做好農民工就業工作，通過春風行動幫助800萬農民工轉移就業；做好城鎮失業人員特別是就業困難人員再就業工作，通過就業援助行動幫助100萬困難人員實現再就業。五是推出特別職業培訓計劃，提高勞動者就業能力。2009年計劃組織1500萬城鄉勞動者參加職業培訓。六是加強公共就業服務，改善就業環境。2009年計劃為2500萬城鄉勞動者提供免費公共就業服務。
    (二)組合性強，統籌兼顧，長短結合。
    這些政策的制定和實施體現了五個結合：一是實行積極就業政策與宏觀經濟政策更加緊密地結合。二是擴大就業與穩定就業相結合。三是實施短期應急的對策措施與形成長效機制相結合。四是政府引導與市場調節相結合。五是中央政策資金投入與發揮地方主動性相結合。
    (三)實現了三大突破。
    應該特別指出的是，目前實施的就業新政有三個首次突破：
    突破之一：首次提出了穩定就業的政策措施。
    我國2002年以來實施的積極就業政策，主要把擴大和促進就業放在經濟社會發展的突出位置，取得了很好的效果。金融危機發生以來，部分企業生產經營遇到困難，就業壓力明顯增大，就業形勢日趨嚴峻，穩定企業現有崗位成為當務之急。政府及時出臺一系列穩定就業的政策措施，通過緩繳五項社會保險費、降低四項社會保險費率減輕企業負擔，使用失業保險基金支付社會保險補貼和崗位補貼來穩定就業崗位，從而鼓勵困難企業盡量不裁員或少裁員，穩定就業局勢。這是積極就業政策實施以來，首次提出并實行的穩定就業的政策，填補了積極就業政策的空白，實現了穩定就業與擴大就業的并舉。
    突破之二：首次從國家層面啟動了危機下的失業應急政策措施，為建立長效的失業預警機制提供了很好的經驗。
    2008年起正式實施的《就業促進法》明確要求縣級以上人民政府建立失業預警制度，對可能出現的較大規模的失業，實施預防、調節和控制。失業預警制度有別于常規的就業和失業政策措施，它是在就業出現非常規情況下采取的非常規政策措施。由于法律實施的時間短，各地的失業預警制度還未真正建立，更談不上啟動實施了。在應對金融危機沖擊中，政府首次從國家層面啟動了應對失業的應急政策措施，包括在安排4萬億政府投資和重大建設項目時考慮拉動就業因素、加大信貸對服務業和中小企業的支持、啟動社會保障的費用延期征繳和減免、使用失業保險基金幫助企業減負穩崗、實施特別培訓計劃、規范企業裁員行為等。這些措施既涉及宏觀經濟政策，也包含了就業和社會保障政策，為以后解決突發性的、大規模失業問題提供了很好的經驗，也為建立長效失業應急預案奠定了很好的基礎。
    突破之三：首次啟動了創業促就業，成為應對危機的一個新支撐點。
    我國擴大就業有四條基本渠道，一是企業和單位吸納就業，二是政府開發公益性崗位安置就業，三是勞動者靈活就業，四是自主創業。在當前及今后一個時期我國就業形勢嚴峻，前三條渠道對擴大就業的作用受限的情況下，促進創業帶動就業就成為實施積極就業政策的重要舉措，是應對國際金融危機、穩定我國就業形勢的有效途徑。政府通過強化創業服務和創業培訓，改善創業環境，在市場準入、場地安排、稅費減免、小額擔保貸款、免費就業服務和職業培訓等方面給予扶持，形成政策扶持、創業培訓、創業服務“三位一體”的工作機制，鼓勵更多的城鄉勞動者通過自主創業實現就業。通過自主創業，勞動者個人不僅靠自找項目、自籌資金、自主經營、自負盈虧、自擔風險來實現新的就業，而且帶動其他勞動者就業，發揮創業的就業倍增效應。即使今后有一些創業者失敗了，但創業精神和政府的扶持還會促使他們再次創業，這也是這次應對金融危機解決就業問題與10年前解決下崗失業人員就業問題的最大區別。

    二、對現行就業政策實施的分析評估

    (一)積極作用。
    1.實施更加積極的就業政策穩定了就業局勢，就業市場出現了積極變化。
    2009年第二季度人力資源市場崗位空缺與求職者比例為0.88，比一季度提高了0.02；二季度城鎮登記失業率為4.3%，但失業人數比一季度減少了9萬人，出現了趨穩的態勢。新增就業也呈現波動中回升的趨勢，今年1-6月，全國城鎮新增就業569萬人，完成全年目標任務900萬人的63%。月均新增就業95萬人，扭轉了去年第四季度快速下滑(月均59萬人)的趨勢。
    目前總體就業形勢比較穩定，主要得益于四方面的因素。首先，積極就業政策的多年實施已有一定的工作基礎，仍在繼續發揮作用。比如對困難群體實行就業援助早已列入《就業促進法》，地方政府也一直沒有放松對困難群體的就業工作，盡管危機對就業的沖擊較大，但由于政策的繼續實施，這部分群體的就業依然保持快速增長的態勢。其次，由于地區經濟結構的差異，中西部地區在第一波金融危機沖擊中受到的影響較小。在沿海地區就業量受重大損失的同時，中西部地區受到的影響較小，新增就業數高于往年同期，因此新增就業還在延續增長，有利于總體就業局勢的穩定。第三，我國國內消費需求保持了增長的勢頭，彌補了部分外需減少的損失。政府對內需的啟動快，進而帶動服務業發展和就業增加。今年上半年，社會消費品同比增長15%，扣除物價實際增長16.6%，同比加快3.7個百分點。第四，就業新政在擴大就業、穩定就業上開始發揮作用。針對金融危機的就業新政，有些地區落實較快，已取得初步成效。政府大規模投資拉動就業也開始見效，并增強了企業和勞動者對未來的信心和期望。
    2.保企業、穩定崗位的政策在部分地區開始發揮效應，帶動企業不減員、少裁員。
    據人社部5省15個失業動態重點監測城市的快速調查，在連續七八個月企業崗位增減相抵總量凈減后，已開始出現回穩增加的苗頭。監測城市6月企業解除或終止勞動關系人數為258349人，6月企業崗位增減相抵凈增1510個，增幅0.23%，崗位總體流失速度放緩。
    作為穩定就業政策的“五緩四減三補貼”的社會保險政策，切實減輕了部分困難企業的負擔，發揮了穩定就業崗位的作用。截至6月底，全國通過緩繳、降低費率兩項措施，當期直接減輕企業負擔166億元；已運用結余的失業保險基金17.9億元補貼支持6000多戶困難企業，穩定職工318萬人。
    3.開展特別職業培訓計劃和強化公共就業服務，使勞動者素質提高和就業環境改善有了新的進展。
    特別培訓計劃的出臺，以及用失業保險支持企業進行職工培訓，從短期來看，保證了部分困難企業職工能夠留在企業中，并穩定了暫時找不到工作的勞動者情緒；從長遠看，提高了勞動者的職業技能素質，改善了勞動力市場供需不匹配狀況，適應了未來勞動力需求變化，充分發揮了職業培訓穩定就業和解決結構性就業矛盾的作用。上半年，全國共開展了1214萬人次的職業培訓，其中困難企業職工培訓121萬人次，農民工培訓537萬人次，城鎮失業人員培訓239萬人次，新成長勞動力培訓149萬人次，創業培訓52萬人次。
    4.六項舉措的綜合作用確實使企業和勞動者得到了實惠，增強了信心，激發了活力。
    六項政策實施后，各地創造了不同模式和經驗，相應的服務設施、培訓手段、服務質量有所提高，使勞動者得到了實惠，就業局面有所好轉。
    一是創業環境得到改善，創業服務有所跟進。截至7月底，29個省份出臺了創業帶動就業的實施辦法，82個城市開展了創業型城市創建活動，探索建立組織領導、政策支持、創業培訓、創業服務和工作考核“五個體系”，為創業者提供更好的創業環境。一些地區還通過設立專項基金、開辟創業園區等措施，鼓勵農民工返鄉創業和高校畢業生創業。農民工創業有了新進展，有的地區把推進返鄉農民工就業創業工作擺到與招商引資工作同等重要位置，規定凡法律、法規未禁止的行業和領域均向各類創業主體開放，將小額擔保貸款范圍和現有下崗失業人員創業的稅收優惠政策延伸到返鄉農民工和其他初始創業者。
    二是農民工就業形勢總體穩定，并沒有出現大量農民工滯留城市或在城鄉間盲目流動的現象。春節前后3個月，有7000萬農民工流動，但沒有出現大規模農民工滯留城市或在城鄉間盲目流動的現象。目前，農民工就業總體比較穩定，95%的農民工又回到城市并找到工作。
    三是大學生初次就業率已達68%，總體比較穩定。6月份，大學生就業率已達到68%左右，就業形勢基本穩定，這既得益于政府部門對高校畢業生就業工作的加強，及時采取措施，開辟城鄉基層、中小企業和非公有制企業、科研項目、自主創業的四條渠道，強化就業服務、就業見習、就業援助三項舉措；更重要的是政府對高校畢業生就業工作的重視，把它放在工作首位，增強了大學生對未來的信心，穩定了人心；同時大學生的就業觀念開始發生轉變，工作期望值也更趨實際。
    四是困難群體就業得到較好安置。上半年，全國共幫助79萬就業困難人員實現再就業，完成全年目標任務的79%，其中對靈活就業人員的社保補貼穩住了一半的困難群體就業。
    (二)困難、差距和問題。
    一是就業工作仍面臨困難的局面。就業新政策出臺時間并不長，盡管有些地方已開始實施并收到初步效果，有些地方還處在制定實施辦法過程之中�；�礎不穩固；舊的問題仍在解決中，新的難題又擺在眼前；政策落實剛上軌道，真正落實見效還要加大力度。要使這套就業政策“組合拳”發揮效應，還存在一些需要解決的問題，如保企穩崗措施還未完全落實到位，現有職業培訓能力和組織實施等還難以滿足企業崗位和勞動者就業的需要等。我國公共就業服務能力不足的問題在金融危機沖擊下顯得尤為突出。盡管全國約90%的鄉鎮建有公共服務機構，但相當大的比例處于“無正式機構、無專職人員、無經費保障、無服務場地”的狀態，而村一級基本未覆蓋�，F有公共服務機構尤其是基層的人員配備、設施保障都明顯不足，這些給監測就業變化、提供培訓和就業服務都增加了難度。
    農民工就業仍面臨一系列問題，農民工市場的“不規范”將長期存在，返城已就業的農民工收入普遍下降，而經濟形勢還存在波動，農民工再次失業、二次返鄉的風險隨時可能出現；農民工總體就業壓力依然很大，除已經返城就業、就地就近就業和創業的，每年下半年農村還有500-600萬新成長勞動力進入市場，將進一步加劇農民工就業市場的供需矛盾。
    在當前大學生處于供給高峰，企業需求減少、就業增加總體下降的背景下，我們也應該客觀看到大學生就業率存在虛高的情況，有些大學生只是簽訂了就業協議并未真正找到工作；有些大學生為了拿到“畢業證”而填了“自由職業”，實際上并沒有實現就業；部分大學生只是實現靈活就業，工作并不穩定。最主要的是，高校“供給導向”的培養模式越來越滿足不了就業市場的需求，將難以為繼，因此，大學教育向“需求導向”的轉變勢在必行。
    二是就業政策與財政、貨幣、產業政策的實際結合仍有差距。就業新政策是應對金融危機系列政策措施中的一部分，與宏觀經濟政策緊密結合，才能收到較好的效果。盡管當前的宏觀經濟政策已經對就業產生了拉動，但總體看，就業政策還沒有成為宏觀經濟政策的優先原則，制定實施的財政、貨幣和產業政策更關注的是經濟增長，對就業的考慮仍顯不足。4萬億投資、十大產業計劃的著眼點是拉動經濟和本身產業的發展，對拉動就業的作用只能是短期的、有限的，還沒有形成以就業為優先的宏觀經濟政策機制。有些地方政府的經濟政策，仍然把GDP和財政收入作為第一考慮因素，可能帶來既不能“保增長”，也不能“保就業”的局面。
    三是政策的落實到位和切實見效還需加大力度，加快進度。目前較穩定的就業形勢，主要得益于老政策的堅實基礎和新政策的及時接續。新政策出臺后，落實見效不僅要看就業人數的增加，也要看就業資金的支出狀況，即受益群體實際享受政策扶持的情況。一些地區就業人數上升了，但資金有大量結余，說明政策沒有落實到位，就業的成果不牢靠，擴大就業和穩定就業的實效要打折扣。個別地區遲遲未出臺配套政策文件，甚至不同部門間還存在“掐架”的情況，政策的滯后不僅導致就業局勢難以好轉，還可能會使部分困難企業未得到幫扶就已倒閉。一些地區創業環境沒有根本改善，創業者仍面臨融資難、場地難、辦事難等瓶頸；一些地區對中小企業的重視不夠，保護不力，資金信貸等政策落實不到位。因此，要求各級政府進一步加大工作力度、加快工作進度，把政策落到實處。
    四是當前及未來就業的新增長點尚待開發，與此相適應的政策還有待完善。金融危機發生后，我國對外需和投資過高依賴的經濟發展模式難以為繼，經濟發展模式的調整勢在必行，由此會對就業結構產生重大影響，不同產業、行業間將會出現勞動力的轉移和人力資源的重新配置，這就要求我們應更加關注培育就業的新增長點，調整完善政策并加大支持力度，注重技能培訓。值得注意的是，中小企業是吸納就業、增加就業的主要載體，但當前的政策對中小企業的扶持仍顯不足，落實仍不到位；靈活就業渠道在擴大就業中發揮了重要作用，但他們的社會保障覆蓋水平低，就業不穩定，對這部分群體的引導、扶助和保護還很不夠。
    五是部分政策只注重當前應急而忽略長遠、長效，影響了企業和社會的信心。金融危機的影響還未見底，仍將持續較長時間，客觀上要求現有應急政策做好長期實施的準備，而期限過短不僅會影響政策的執行效果，更會影響企業和勞動者的預期。一些企業反映，部分穩定就業的政策期限短，難以渡過困難周期；就業困難人員普遍憂慮社會保險補貼、崗位補貼政策三年到期后，年齡更大、就業更難。因此，制定穩定就業的政策應該高瞻遠矚，與職業培訓、社會保險及其他稅收等政策相結合，形成長效機制。

    三、政策與措施建議

    (一)以促進和穩定就業為核心，加大宏觀經濟政策與就業政策的協調。
    就業與經濟增長是相輔相成的，彼此關聯、互為支撐。宏觀經濟政策應堅持就業優先的原則，將穩定和擴大就業作為各級政府業績的重要考核指標，才能實現保增長與保就業的目標。當前部分財政、貨幣及產業政策的制定和落實中已對就業有所考慮，如中央增加對就業資金的投入，加大社會保障制度的建設等。但總體來說，就業優先的原則仍要繼續強化。就業部門要積極參與到宏觀經濟政策的決策中，就業政策的制定和實施也要考慮如何與宏觀經濟政策協調。針對“十大產業規劃”可能帶來的新就業機會，應為勞動者提供更多的信息服務和職業培訓，增加就業機會。對產業規劃中的產業調整所帶來結構性失業，則應在提供失業保險的同時，加強轉崗培訓。
    (二)形成全社會推動政策落實的合力機制。
    首先，明確地方政府在政策落實中應負首要責任。政策落實的關鍵在地方，具體配套措施和實施細則的制定和操作也在地方，因此，各地應加快相關政策實施細則的制定，進一步推進各項政策措施的貫徹落實，讓其切實發揮保民生、促就業的作用。其次，各部門要主動給企業和勞動者送政策上門，而不能坐等。第三，通過政策引導，充分發揮企業和勞動者的主動性。增強企業和勞動者克服當前困難的信心。第四，就業政策牽涉到方方面面，需要各方參與并監督政策措施的具體實施。要調動工會、工商聯、共青團、婦聯等社會團體的積極性，共同推動政策的落實，并形成有效的監督機制。
    (三)及時跟蹤形勢變化，對政策適時進行評估并不斷調整、充實和完善。
    目前就業形勢基本穩定，但基礎并不穩固，未來經濟發展走勢和就業形勢仍不明朗，因此，應該及時跟蹤經濟形勢和就業形勢的變化，針對工作中出現的新問題，會同有關部門研究提出新的應對措施和解決辦法。
    (四)建立失業預警機制和穩定就業的長效機制。
    經濟發展具有周期性特點，失業風險也會長期存在，加上突發性事件的沖擊，使得建立失業預警機制和穩定就業政策體系成為必須。政府出臺的一系列應急政策措施，既涉及宏觀與微觀，又統籌兼顧，長短結合，對危機的應變及時、處理得當，為以后解決突發性的就業問題提供了很好的應急經驗，也為建立并啟動失業預警機制奠定了很好的基礎。在建立穩定就業的長效機制上，應明確以穩定企業、穩定崗位為目標，以切實減輕企業負擔、支持企業穩定職工隊伍為重點，以幫扶靈活就業人員、困難人員及零就業家庭的就業為基礎，在保證社會保險基金正常運轉的基礎上，充分發揮社會保險對就業的調節作用，形成動態長效的幫扶機制和調節機制。
    (五)加強未來新就業增長點的開發。
    擴大就業的關鍵是培育新的就業增長點。首先，服務業的就業容量大，而我國目前服務業發展仍十分落后，在擴大內需中應特別注重服務業的發展。其次，通過推動未來新產業發展和結構調整來拉動就業的增長，當前要關注如通用航空產業、新能源產業、新能源汽車、物流業、三網融合、服務外包等產業的發展，為我國就業開發新的增長點。第三，注重通過“產業價值鏈”帶動小企業和扶持小企業發展，增加就業容量。第四，“綠色經濟”被看做全球經濟振興的助搏器，要大力加強“綠色職業”的開發。我國已將節能減排和生態工程作為“擴內需、保增長”的重點之一，四萬億元投資計劃中約有2100億元投向這一領域，這將極大地刺激傳統就業崗位的轉化和綠色就業崗位的培育，有利于建筑節能工程師、太陽能安裝師、農場主、育林人、生態保護工作者、資源回收商等綠色職業的發展。不同地區應注意結合實際開發當地新的經濟社會發展增長點，培育新的就業增長點，加大對新經濟增長點的支持，開展相應的職業技能培訓和就業服務，以適應新的產業結構優化和就業市場變化的需要。
    (六)大力發展職業教育，健全面向全體勞動者的職業培訓體系，開展“需求導向型”的職業教育培訓。
    未來經濟結構調整、產業結構調整和技術升級客觀上對勞動者的技能素質提出了更高的要求，同時，就業市場的壓力也使勞動者對提高自身技能存在自發性需求，這就要求大力發展職業教育和培訓。在發展民生經濟中，教育被擺在了優先發展的戰略地位，九年義務教育正在大力普及，高等教育也得到充分發展。但近幾年大學生就業難凸顯了高等教育體制與市場需求相脫節的深層次問題，解決的辦法是調整高等教育結構，大力發展職業教育。職業教育對提高勞動者技能、有效解決勞動力市場供求結構失衡，尤其是對農村勞動力提供平等的發展機會，都有很大的促進和幫助作用。
    要按照十六屆六中全會提出的“健全面向全體勞動者的職業技能培訓制度，使人人有知識、個個有技能”的目標，進一步強化為所有勞動者職業生涯提供終生職業技能培訓，幫助他們不斷提高自身的就業創業能力、工作能力和職業轉換能力，憑素質技能實現就業和穩定就業。加快職業技能培訓工作法制化進程，把職業技能培訓納入國民經濟和社會發展規劃中，明確各類主體的權利和義務，建立穩定的財政投入機制。加強職業培訓的資金監督與管理，效果的評估與績效考核。
    與此同時，職業教育培訓要注重實效性，與市場需求緊密結合，依據未來產業結構調整和技術升級對勞動者技能素質的要求，實行“需求導向型”的教育和培訓。針對當前教育培訓資源分散，培訓結構與市場需求相脫節等問題，要整合資源，對各類群體開展有針對性的職業培訓，并使之與勞動者實現就業及其在企業崗位上的穩定和發展更緊密結合。