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保障食品安全行政修補無法替代法治突圍

2009-02-26 來源:南方都市報

　　國家食品安全法的出臺可謂一波三折，前后歷經四次審議，最近的一次草案修改涉及六處內容。其中，增加了一條最具明確指向的規定，旨在對食品監管體制加以微調，即：國務院擬設食品安全委員會，作為高層次的議事協調機構，在現有的分段監管體制的基礎上，協調、指導食品安全監管工作。昨日，十一屆全國人大常委會舉行第七次會議，建議本次常委會會議審議通過本法草案。
　　僅從審議過程可見，食品安全法草案令最高立法機構頗費思量。2007年12月，十屆全國人大常委會第三十一次會議對其一審。此后是長達逾半年的沉默期。2008年8月，十一屆全國人大常委會第四次會議二審該草案，其時爆發了三鹿毒奶粉危機，影響惡劣，使得當年10月進行的三審修訂完全針對三鹿事件展開。而在四審之前，又發生了廣州瘦肉精中毒事件、蒙牛OMP風波。
　　食品安全法草案一變再變，其關照重點不斷擴容，它的修訂版本幾乎成了我國食品安全事件的記錄簿。在立法者的設想中，食品安全法要呼應現實，并以法的形式提出療救的藥方。總之，是希望供應一個堅實有力的治理框架，滿足社會對放心食品的需求。四審的立意不過如此。食品安全法迫于嚴峻的壓力，盡力吸納種種前車之鑒，極想防患于未然，希望收到滅罪的長效。
　　食品監管體制涉及根本，是輿論吁求最強烈的改革關鍵所在，也是研判食品安全法最終效果的可靠依據。對此，食品安全法草案一審建議授權國務院調整，二審草案是衛生和行政部門綜合協調，三審草案延續了二審草案的思路，將衛生、質量監督、工商、食品藥品監督管理等五部門明確為主要監管部門，實行全程監管，由地方政府來填補體制空白。四審則提出國家食品安全委員會的構想。
　　據此，食品安全法在解決問題的模式選擇上，主要體現為一種行政思路，著眼于對監管者職能的細分和責任的強化，仍然是職能交叉、重疊的多頭管理，實質上仍屬于行政式的事后修補，仍待食品監管體制作出突破性變革。正像三鹿事件所昭示的那樣，食品監管體制的僵局是一切問題的根源。食品安全立法抱有急切的問題意識，可在對待最核心的問題上卻顯見保守。
　　力求食品安全，督促行政部門修正監管細節無疑是必要的。不過，正像眾多食品安全事件普遍呈現的教訓，風險恰恰來自尾大不掉的監管制度。在外力無力置喙的前提下，監管者的疏漏、企業道德的淪落、權錢交易的狂歡、對生命的漠視……所有的不安全都在此滋生蔓延。當行政方被過度信任時，消費者的權益很可能遭受壓抑，而后者本應該被賦予更完備的法律支持。
　　猶如本報社論在評論三鹿事件時所言，敞開司法訴訟的大門，確立司法公信，讓受害者向有害食品的制造商及瀆職卸責的監管者發起訴訟，是提升食品安全管理的另外一種思路。盡管食品安全法草案也提及舉證責任的討論，可在鼓勵公眾訴訟索賠等方面語焉不詳，這在很大程度上或將削弱它的現實力量。這就意味著，緣于食品安全的個人或集體法律行動仍將為情勢所困，法律難以突圍。
　　身處食品安全的陰影遮蔽中，民眾日復一日地積累著擔憂、憤懣和失望情緒。其實，在食品安全法之外，消費者并不缺乏自我保護的法律條文，甚至類似的法條還很充足。在正常的情形下，他們本可以通過司法正義來維護自己免于被毒害的自由。對于此項自由，食品安全法的立法宗旨已予以承認，逃不過的卻是現實籠罩在法律上，法治囿于此地，其間的局促和矛盾更需追問。

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