2008年12月14日，中改院“2009’增長與改革”形勢分析會在北京舉行。會議由中改院院長遲福林教授主持。來自國家發展和改革委員會、財政部、國家人口和計劃生育委員會、國務院發展研究中心、中央黨校、國家行政學院、北京大學、清華大學、國家開發銀行等單位的50多名專家學者出席了會議。

　　一、 客觀分析金融危機背景下的改革形勢

　　與會專家指出，在國際金融危機背景下，寧可把我國宏觀經濟形勢面臨的困難估計得嚴重一些，也決不能掉以輕心。與此同時，不能把我國當前的問題簡單歸結為金融危機所造成的影響。根源還在于自己內部，在于我國的發展方式存在突出缺陷，需要進一步加快改革。
　　國際金融危機及全球經濟衰退對我國產生的影響將會持續較長時間。有專家認為，要客觀估計金融危機所帶來的影響。從當前形勢看，美國的次貸危機還沒有渡過“急救期”，其實體經濟的發展態勢很可能走向“大L型”，持續較長時間。因此，國內的準備要更充分一些。有專家指出，當前我國面臨的問題是國際經濟周期和國內經濟周期的重合導致的經濟下行加速。比如，今年11月的宏觀經濟走勢都是陡降的。從國際危機對我國的影響看，現有的直接影響并不大，但是全球的經濟衰退才剛剛開始，必將產生實質性影響，并且一定不是短期的。有專家強調，對當前形勢的判斷存在三種錯誤傾向：一是低估國際金融危機，包括低估美國金融危機的嚴重程度，低估對我國經濟尤其是沿海經濟的影響；二是把當前經濟形勢的惡化全部歸因為國際金融危機；三是把當前經濟形勢的惡化歸因于宏觀調控。這三個傾向需要引起關注。
　　從國際經驗看，應對金融危機需要加快改革，實現發展方式轉型。有專家指出，從美國大蕭條的歷史看，應對宏觀經濟面臨的問題，必須順利完成從生活必需品時代向耐用消費品時代的轉型，否則就會產生大問題。當前，我國正處于這一關鍵轉折點，社會結構和社會制度都要做好充分準備。在社會結構上，需要有一半以上的人居住在城市，并且形成以中產階層為主的城市社會結構；在社會制度上，需要有完善的社會保障以及以月薪為代表的常規性收入的增長。如果這些條件不具備，我國的發展方式就難以轉變。有專家進一步指出，我國經濟發展方式難以轉換的問題在于：一是目標問題，我們更多地是注重GDP的增長，而不管GDP是如何增長的；二是我們更多地是為生產而生產，沒有真正把消費作為生產的目標；三是政策體制偏向生產，忽略消費者，生產者主權高于消費者主權。也有專家認為，過去我國經濟的快速發展，關鍵在于抓住了經濟全球化和廉價勞動力的紅利。但這次金融危機表明，全球化紅利開始遞減。下一個30年的發展，再僅僅依靠這兩個因素是不可能實現的，必須轉變發展方式，提高創新能力，才能在國際市場競爭中取勝。
　　要充分利用國際金融危機下“發展倒逼改革”所帶來的動力，推進新階段的改革。有專家指出，當前我國宏觀經濟的困難暴露出在經濟高速增長下所掩蓋的制度性問題。要解決這些問題，必須推進改革，把保發展、促增長和深改革有機結合起來，尤其要防止以保增長為名，放緩改革進程。有專家認為，98年擴大內需的成功，不僅在于積極的財政政策，更重要的是推進了相關領域的改革，包括深化國有企業改革、外貿體制改革、住房制度改革、國有銀行改革等。有專家進一步指出，最近中央出臺的一系列政策，有助于緩解當前經濟困難，但解決深層次問題的關鍵仍在于推進改革，而我國的改革似乎陷入了一個“悖論”：在經濟形勢較好的時候，改革沒有動力；在經濟形勢較差的時候，忙于保增長，無暇顧及改革。這使體制性、機制性問題難以得到解決，并不斷積累，最終將對經濟產生重大影響。此外，也有專家從當前我國面臨的社會矛盾角度分析，認為當前我國各種矛盾交織在一起。解決這些矛盾，客觀上要推進改革，具體地，通過市場化改革解決經濟領域矛盾；通過公共服務體制建設解決社會領域矛盾。

　　二、 以保增長為目標有效推進全面改革

　　與會專家認為，中央經濟工作會議把保增長作為工作的重點。要實現這一目標，必須深化改革，消除發展中的體制機制障礙。
　　以一項改革突破帶動其他領域改革的時代已經過去，需要推進全面改革。有專家指出，我國下一步改革的任務和前30年改革的任務已經明顯不同。過去30年改革的任務主要是在經濟領域。新階段改革的任務和范圍已經大大拓展，不僅包括經濟體制改革，還涉及文化體制改革、政治體制改革，以及環境體制改革等，可以歸納為“奧運五環式改革”，需要較長的時間。有專家進一步指出，新階段的改革具有明確的結構性特征，一定要配套推進。過去那種抓住突出矛盾，通過解決這個矛盾帶動其他領域突破的改革方式已經難以奏效。因此，面對結構性矛盾，需要推進結構性的綜合配套改革，重點推進關鍵領域改革。
　　積極推進價格形成機制改革。有專家指出，價格改革不是簡單的控價和調價，而是要在市場供求關系基礎上形成價格。在此基礎上，有專家強調，當前最急迫的是推進資源價格改革，包括通過開征燃油稅理順油價，逐步放開理順糧食價格，完善人民幣匯率形成機制。只有市場化的價格形成機制，才是促進節能降耗減排、結構優化的杠桿，其他的調整都是短期的，都無法提供長期的體制保障。
　　實現壟斷行業改革的新突破。有專家認為，明年應該著力推進壟斷行業改革。過去30年的經驗表明，競爭性部門的改革相對較快，發展較好；但壟斷行業改革比較滯后，有些方面甚至沒有破題。也有專家指出，在這次中央擴大內需的四萬億投入中，基礎設施占45%，其中第一位的是鐵路投資，但我國的鐵路仍然以傳統體制為主。如果不打破鐵路壟斷，引入社會資本，投入鐵路的幾萬億資金就有可能難以得到有效利用。因此，壟斷行業改革應以鐵路的突破口。
　　拓寬財稅體制改革的思路。與會專家認為，財政體制改革的關鍵在于理順公共收入和調整公共支出結構。在公共收入方面，一是要推進稅收體制改革。有專家指出，現在只提減稅并不妥當。稅制改革應該是既有減稅也有增稅，后者以環境稅為代表。二是債務管理體制。如果不理順地方債務管理體制，有可能引發地方債務危機。需要在適當的時候考慮放行地方債。三是收費體制。有專家調研發現，地方政府加大收費力度，以彌補經濟下行導致的稅收減少，加大了企業負擔。在公共支出方面，有專家認為，要防止在實施積極財政政策的時候轉變公共財政思路。為此，需要繼續按照公共財政理念強力推進改革，由過去建設性財政向公共財政轉變。此外，有專家也提出，應當通過財政體制改革增強基層政府提供公共服務的能力。重點應研究省以下政府間財政管理體制的改進和完善辦法。
　　以放開民間金融為重點推進金融體制改革。有專家指出，我國中小企業資金鏈緊張根源在于它們難以從現有的銀行體系中獲得貸款，而我國民間金融發展滯后。因此，金融體制改革的成效，關鍵要看中小企業能不能貸到款。也有專家指出，經驗表明，國有銀行與大型股份制銀行無法為農村提供金融服務，其根源在于控制風險和公益性、政策性之間的內在矛盾。農村金融的出路在于發展民間金融，要放松村鎮銀行必須有國有銀行作為股東的限制，以加大農村金融供給。對于政策性銀行改革的問題，有專家提出，國家的戰略往往需要政策性金融的支持。當前的經濟形勢正是政策性金融發揮作用的時候，現在把它們商業化，難以達到當初設立的目的。

　　三、 把擴大內需、調整結構作為新階段改革的重點

　　與會專家認為，保增長的重點是擴大內需，尤其是刺激消費需求。為此，需要加快財政支出結構和投資結構調整，有效啟動居民消費。
　　防止以新的過剩產能治理現有過剩產能。有專家指出，近年我國經濟增長速度過快，超出了可承受范圍，積累了很多問題，尤其是產能過剩。那么，如何繼續保持經濟增長？有專家指出，一方面，要保持GDP增長并不難，難的是在保持增長的同時轉變經濟發展方式，調整結構，節能減排，并改善民生；另一方面，要擴大投資需求并不難，難的是擴大消費需求。也有專家指出，近年我國消費率不斷降低，使宏觀經濟更加依賴于投資與出口。前者導致投資膨脹和產能過剩，后者導致我國經濟經不起任何的外部沖擊。更重要的是，消費率持續走低使物質資本積累遠遠高于人力資本積累，經濟發展所需的人力資源日益枯竭。
　　把刺激消費作為保持經濟增長的關鍵。有專家認為，保持經濟持續較快增長，關鍵在于擴大消費。有專家提出，要盡快實施積極的消費政策，擴大消費總量，縮小消費差距，保障消費安全。同時，要防止新的兩個比重下降(即居民收入占國民收入的比重、勞動報酬占初次分配的比重)。有專家強調，擴大消費需要下大力氣，推進一系列的改革措施，包括國民收入分配結構的調整，財政支出結構的調整等。也有專家指出，加大社會領域的投資是美國走出大蕭條的基本經驗。一是要加大以工供賑的社會救濟，這既可以保障社會的生存底線，又可以為社會底層創造就業機會；二是發揮工會作用，協調勞資關系，為擴大中產階層奠定基礎；三是出臺相應的法律制度，完善社會保障和社會福利。這些措施將真正拉動消費，創造走出危機的條件。
　　在此基礎上，有專家提出刺激消費的目標，認為，如果未來3～5年內，我國的居民消費率能從當前的38%提高到48%，經濟形勢將會大有改觀。這意味著我國每年的消費需求將增長5000億左右。也有專家指出，要實現刺激消費的目標，關鍵在于建立普惠全民的基本公共服務體系。從現實情況看，刺激的重點應該是低收入群體而不是中等收入群體。也有專家指出，以農村養老保險為例，如果按照一年600元的標準，占財政支出的1%；按1200元標準，占財政支出2%。再以更寬的最基本公共服務口徑為例，如果從現在開始每年增加1～1.4個百分點，一年就是5000到6000億。這是拉動消費最大的動力。
　　短期內不僅要著力擴大投資，更要重視調整投資結構。有專家認為，今年我國的投資下降非常厲害，這是導致經濟下滑的重要因素。因此，保增長的重點和難點是擴大投資。但與此同時要高度重視投資結構，不能再繼續投資于競爭性領域，需要向民生領域傾斜。例如，改善學校辦學條件，加大對醫院的投資等。也有專家指出，當前的擴大投資有助于保持經濟增長，但要防止三個問題：一是防止形成新的“三高”；二是防止壟斷行業的進一步固化；三是防止投入民生的資金利用效率低下。有專家提出，絕對不能簡單地把10年前擴大內需的辦法搬到現在使用，當前應采取措施積極擴大消費性投資。凡有利于縮小消費差距和保障消費安全的投資，可以擴大；凡與此無關甚至起反作用的投資，堅決不能上。

　　四、 重點在于推進政府改革

　　與會專家認為，我國正處在經濟轉軌、社會轉型的關鍵時期，擴大內需、保持經濟平衡較快增長、推進全面改革，都在很大程度上取決于政府轉型的進程和實際效果。
　　政府改革成為新階段推進全面改革的重點。有專家指出，當前的許多問題都直接與政府改革滯后相關。例如，有人把地方政府行為(如大干快上，舉債投資等)歸結為財政體制改革，但事實上財政體制也是受制于行政管理體制。也有專家進一步補充，無論是市場化改革、社會管理體制改革，還是政治體制改革都依賴于政府轉型。具體地說，一是市場化改革依賴于政府轉型。只有通過政府轉型才能使市場在更大程度上發揮基礎性作用。二是社會管理體制改革依賴于政府轉型進程。實現基本公共服務均等化確實有一個財力問題，但更重要是確立政府在基本公共服務中的主體地位和主導作用。三是政治體制改革在一定程度上要以政府轉型為基礎和突破口。把政府轉型的問題解決好，公共治理結構建立起來，就能實質性地推動政治體制改革。
　　控制行政成本，轉變政府職能是政府改革的核心。有專家指出，短期內政府改革的目標是控制行政開支，減少收費規模，建議人大出臺硬指標。比如，行政支出占財政總支出的比重不能超過某一紅線。也有專家認為，當前行政體制改革的重點不是扁平化，而是理順上下級政府之間、部門之間的關系。
　　明確區分政府干預與政府監管，有效發揮政府作用。有專家指出，在特定的情況下政府干預是必要的，但是這種干預不能長期化、制度化，不能等同于政府監管，尤其要有效處理宏觀調控中的政府與市場關系。一是宏觀調控很重要，但市場經濟中并不是所有的領域都要宏觀調控。二是市場配置資源的主體是市場而不是政府。三是尤其要防止政府沒有用市場經濟的方法調控，反而用計劃經濟的方法調控。也有專家指出，在經濟轉軌、社會轉型中，政府的主導作用極其明顯。從30年改革歷程看，政府作用取決于政府角色的正確定位，而這種角色的正確定位是在轉型過程中實現的。一是改革開放之初政府是市場的培育者，是市場的孵化器；當市場體系初步建立起來后，政府就要逐步退出來，成為市場的監管者，“裁判員不能再當運動員”。二是在企業主體沒有形成的時候，政府是經濟建設的主體，投資的主體；但在企業主體形成后，政府應當從投資建設的主體中解脫出來，為企業提供經濟性公共服務。三是從以GDP為中心到以人的發展為中心的轉變，是能不能實現可持續發展，能不能轉變發展方式的實質性問題。

　　五、 把握有利時機和條件，積極主動推進改革

　　與會專家指出，當前我國面臨比較好的改革形勢，為此要加快制定改革規劃，確定新階段的改革思路，并且建立高層次的改革協調機構，實現改革在關鍵領域和核心環節的新突破。
　　當前改革面臨比較好的時機和條件，必須及時推進。有專家認為，年初認為改革形勢比較困難，但還是推進了一些改革。目前國際環境變化又為我們提供了一次重要的時機。例如，前兩年資源價格改革沒有抓住機遇，在兩位數高增長的時候沒有推出實質性的資源價格改革，滿足于“高增長、低通脹”的黃金組合。現在國際油價的下降使再次面臨這樣的好時機，一定要抓住機遇，堅定不移地推進改革。有專家認為，推進改革需要有兩個動因：一是客觀壓力，當前經濟形勢所帶來的巨大壓力已經為改革提供了動力；二是戰略眼光，目前中央對改革的判斷非常清楚，具有前瞻性。因此，要及時推進各項改革，“小壓力的時候干中事，中壓力的時候干大事”。只有這樣，才能克服危機，拉動內需。
　　推進新階段的全面改革要有清晰的思路，不能“小打小鬧”。有專家指出，在目前我國實體經濟受到國際金融危機影響的情況下，尤其要防止大的誤判和戰略失誤。從改革面臨的問題和阻力看，僅從經濟層面思考難以保住經濟增長，即使保住了經濟的基本增長，如果沒有解決社會問題，我們仍將面臨非常大的危機。因此，推進改革一定要有整體性戰略，不能就經濟問題談經濟問題。也有專家認為，推進改革要有清晰的思路、明確的想法，在這個基礎上達成統一認識。如果沒有這個大思路，目前保持經濟增長不可避免地將陷入高成本、高耗能、重復性投資的困境。即使走出了危機，遺留下來的問題也非常多。
　　建立高層次的改革協調機構。與會專家一致認為，新階段推進改革，建立改革協調機制的重要性凸顯。目前大部分的改革都是部門主導的改革，在部門利益的影響下很難有實質性進展，即便出臺了一個跨部門的改革方案，也是部門意見的大拼盤。有專家進一步指出，這個中立性機構要做三件事：一是提出問題，二是研究分析，三是提交解決方案。