財政部財政科學研究所《我國宏觀經濟與財政政策分析》課題組

　　當前宏觀經濟的主要矛盾仍是通貨膨脹問題，經濟下滑并不是需求萎縮引起的，而是由于通貨膨脹推動了供給曲線變化。只要能控制住通貨膨脹，就可以減少經濟短期波動的幅度。因此，政策目標仍應該把治理通貨膨脹放在中心位置。

　　一、 宏觀經濟態勢：通脹壓力大，經濟正常調整

　　2008年上半年，國內生產總值同比增長10.4%，經濟增長回落明顯。居民消費價格總水平上漲7.9%，工業品出廠價格同比上漲7.6%，原材料、燃料、動力購進價格同比上漲11.1%，價格仍在高位運行。投資與消費增長穩定，結構有所改善；進口增速加快，出口回落明顯，貿易順差減少；貨幣供應量增幅稍有回落；經濟總體處于長期高速增長路徑下短期波動的下行區間，屬正常調整范圍，而且還有回調空間。

　　二、 企業與稅收：企業生產與利潤增長回落，稅收增長顯現拐點

　　2008年上半年，工業企業增加值和利潤增長均出現較大回落。結構上看，上下游行業分化，私營企業比國有企業利潤增長明顯穩定。原材料成本上漲是工業企業利潤回落的主要原因，利息支出對企業成本壓力明顯增加。受工業企業增加值和利潤增長回落的影響，流轉稅增長開始大幅下滑。總體稅收增長拐點已現，并將開始下滑趨勢。

　　三、 財政政策與貨幣政策要點

　　自2007年第三季度開始，GDP增長速度連續回調，我國經濟運行進入長期高速增長路徑下的短期波動下行區間。此輪短期經濟回調是國際經濟環境變化及國內針對經濟過熱采取緊縮政策的綜合作用結果。從政策效果來看，央行采取的匯率升值政策對于抑制流動性并控制通貨膨脹起到釜底抽薪的作用。而其它一些類似調節存款準備金率的政策效果則一般。穩健的財政政策主要是所得稅稅率下調的政策實施和大量增加對企業和低收入群體的補貼。總體來說，這一輪宏觀調控政策取得了預期的效果。

　　(一) 加快人民幣升值的緊縮性貨幣政策

　　為了控制通貨膨脹，繼續實施緊縮的貨幣政策應該是沒有太多疑問的。但就是否應加快人民幣升值步伐和是否應采取加息手段，存在著爭論。

　　1. 應加快人民幣升值步伐

　　近期人民幣匯率升值的政策有效地回收了流動性，對遏制通貨膨脹起到釜底抽薪的作用。但人民幣匯率升值幅度仍沒有到位，人民幣匯率升值預期壓力仍然形成貨幣擴張的壓力。
　　對加快人民幣匯率升值步伐的擔心主要是出口企業承受壓力很大。的確，相當一部分企業出現困難，甚至關閉破產，紡織行業等低附加值出口行業受到沖擊尤其大。但應看到，這些情況正是政策實施的成本。國內外價格的重新調整，正好可以促進行業和企業的結構調整，那些技術含量低、附加值低的企業正好退出競爭。以紡織行業為例，產品深加工技術很低，很多原料或者初級產品低價出口，在國外進行深加工后再高價出售，甚至一些再以高價轉回到國內。另外，沿海區域存在大量作坊式企業和貿易代理公司(俗稱“皮包”公司)，它們技術水平含量低，許多貿易代理公司根本就沒有生產，這些企業退出競爭也是正常的。總之，人民幣匯率升值正好可以扭轉我國長期以來過度依賴出口的需求結構，并加大出口部門的結構調整力度。
　　此外，出口部門承受的壓力只是短期的。長期來看，隨著結構調整和通貨膨脹水平的降低，原材料上漲給企業帶來的成本壓力將降低，價格水平下降將反過來構成實際匯率貶值的壓力，最終緩解企業的成本和出口需求壓力。

　　2. 加息會加大逆向選擇，不宜采用

　　本報告不贊成加息并不是因為套利原因，而是加息不會出現人們想象的提高資金分配效率，相反，它可能會擴大資金分配的逆向選擇。理論上利率是企業投資項目選擇的重要參數，但在利率沒有市場化、競爭性市場和公司治理結構仍不完善的情況下，加息并不能有效地調節企業和居民的行為。我國的利率還沒有市場化，在以信貸控制的計劃手段下，大量信貸資金分配流向是國有企業、壟斷企業、大中型企業、暴利行業(如房地產業)等等。由于企業治理結構不完善以及行業競爭不平等問題，影響這些企業投資行為的主要因素并不是資金價格，而可能是項目高風險下的高預期回報率、經理人擴大控制范圍的欲望、盲目的投資熱情、地方政府的稅收激勵，等等。在這樣的背景下，加息并不會把這些企業淘汰出局。一些中小企業、民營企業本來就得不到貸款，一些面臨較強市場競爭的弱勢行業和弱勢企業則對利率會較為敏感，利率提高將會造成較大的成本壓力。像中石油、中石化這些企業，擁有壟斷產品市場和要素市場等諸多有利因素，即使虧損仍有財政補貼，利率對他們的投資幾乎是毫無影響。房地產投資也不會太受利率制約，只要房價能夠維持高位，高價格的資金也是來者不拒。即使房價下滑，先遭殃的也是銀行。因此，在利率市場化、競爭市場和企業治理結構等制度完善之前，加息并不會明顯減少資金占用企業的投資，對于回收流動性的效果有限；更重要的是，它可能會加劇資金分配的逆向選擇，形成“劣勝優汰”的效果。

　　(二) 預防性的適度從緊財政政策

　　在前一輪經濟增長中，稅收收入隨著企業生產和利潤大幅增加。由于支出壓力不太大，而且又有收入保障，平衡的財政政策運行良好。在新一輪經濟下調中，財政赤字的壓力會加大，為防止其轉化為赤字并形成通貨膨脹壓力，應未雨綢繆，采取預防性的適度從緊財政政策。

　　1. 財政赤字壓力增加

　　新一輪經濟下調背景下，財政赤字壓力將會擴大，表現在收入下降，支出壓力增加。具體來看，主要存在以下幾個方面：第一，稅收收入隨著企業生產和利潤下滑而開始呈現下滑趨勢。根據前面的分析，今年二季度，稅收收入增長27.2%，無論從名義增長率還是實際增長率來看，稅收收入增長的拐點已經出現，稅收收入增長將進入下調期。此外，隨著所得稅、關稅效應的顯現以及增值稅改革的可能全面推廣，稅收增長的下調基調將更為明顯。第二，非稅收入也將出現增長大幅下降。非稅收入是地方政府的主要收入來源，在地方政府財力中約占1/3至1/2。它主要由土地出讓金等基金收入和其他產權收入、罰沒收入等等組成，土地出讓金收入是地方非稅收入的最主要來源。在前一輪城市化和投資熱潮中，大量國有土地已經出讓，土地用地嚴重透支。由于自然條件限制，加上國家對土地開始嚴格控制以及房地產業開始下滑等諸多因素，可以預計，土地出讓金的增加將會出現大幅下滑。第三，支出壓力擴大。今年的汶川地震的抗震救災和災后重建將會對財政支出形成較大壓力。截止到6月23日，各級政府共投入抗震救災資金543.13億元，其中中央財政投入496.01億元，地方財政投入47.12億元。災后重建和對口援助也會繼續形成中央財政與地方財政的較大壓力。另外，奧運會是今年我國舉國同慶的大事，全國人民為了把奧運會辦好，投入巨大的人力、物力，當然對財政也是一個不小的壓力。再次，為了減緩通貨膨脹對企業和社會的沖擊，財政支出對企業的生產進行補貼和對困難群眾進行生活補助。其中，對企業的生產補貼耗費巨大的支出。
　　在上述財政赤字壓力下，如果不進行預防性的緊縮政策，赤字壓力將會轉化為赤字，形成對通貨膨脹的壓力。應該看到，財政赤字壓力轉化為赤字不僅僅是在中央政府層面的，它也會發生在地方政府層面。在我國財政分權體制下，中央政府的預算是比較硬的，但地方政府的預算則偏軟。同時，分稅制明確劃分了中央與地方的財權，但更重要的事權卻是含糊不清的。結果形成財力縱向分配不平衡，縣鄉財政困難。地方政府的事權如果不能通過稅收進行融資，就會通過舉債途徑。雖然《預算法》規定地方政府不能舉債，但事實上地方政府已經積累了大量的債務。可以想象，如果財政收支壓力進一步擴大，地方政府債務也將進一步擴張，并通過地方金融系統進行擴散，最終形成對通貨膨脹的壓力。
　　綜合以上因素，為了面對即將擴大的財政赤字壓力，有必要進行相機抉擇的預防措施，采取預防性的適度從緊財政政策。

　　2. 預防性的適度從緊財政政策要點

　　為了消化這些上升的財政赤字壓力，有必要采取預防性的適度從緊財政政策。由于稅收政策的時滯性，稅收政策并不如貨幣政策那么靈活，稅收政策變化往往是長期的、重大結構調整性質的。因此，采取相機抉擇的稅收政策是非常困難的。本報告提到的稅收收入政策既是出于短期考慮，也是出于長期結構調整的考慮。相比之下，支出結構調整則比較容易。因此，從近期來看，財政政策要點主要是與稅收增長下滑相適應的支出調整政策。

　　(1) 加大資源稅改革和征收環境稅

　　通過提高資源使用收入進行要素價格體系改革，不僅有利于要素節約和環境保護，而且可以糾正整個價格體系鏈條的錯配，通過更合理的價格機制引導資源更有效的流動，對促進經濟發展方式的轉變和國民經濟初次分配的不公平起到根本改善作用。

　　(2) 加快征收國有資產產權收入，減少對壟斷企業的補貼

　　國有資產收益是國家作為資產所有者對收益權的正當實施，它對于促進公平競爭提高經濟效率有重要作用。應按照產權合理征收國有資產產權收入，并將其納入預算管理，此外，國有壟斷企業一方面以壟斷低價獲得要素，另一方面通過產品市場的壟斷，以壟斷高價攫取消費者剩余。盡管如此，一些壟斷企業甚至出現虧損，并且把原因歸為諸多因素。如果經常對其“虧損”給予財政補貼，只會形成企業的軟預算約束，不利于企業的規范治理和公平競爭。

　　(3) 積極化解基層政府債務

　　目前，我國正在對基層政府的農村義務教育債務和糧食虧損債務進行清理和化解，并取得較好效果。為了進一步全面有效地化解地方政府債務，應對已有債務進行清理。長遠的看，可以建立政府會計制度，把政府的資產和負債透明化，制度化。

　　(4) 支出結構調整

　　支出結構調整政策包括幾個要點：第一，繼續擴大民生支出，增加低收入群體的補貼。低收入群體是受通貨膨脹影響最大而又抵御能力最差的人群。增加低收入群體的補貼，可以使得社會與經濟面臨通貨膨脹的抵抗力大大增強。第二，進一步削減行政經費支出。此次針對汶川地震的抗震救災，中央機關單位削減經費支出5%，這給了我們一個良好的啟示。各級政府應進一步調整支出，壓縮機構并削減辦公經費，把財力向其它公共性支出轉移。第三，增加教育、醫療、保障體系等社會性支出。這樣不僅可以穩定并減少人們的通貨膨脹預期，以防止通貨膨脹轉為惡性通貨膨脹。另一方面，它也可有利于促進居民消費，調整總需求結構。
　　應該注意的是，調整支出結構不僅僅是一個行政問題，因為政府也不一定確切地知道公共服務的需求，況且，即使地方政府知道也不一定有足夠的激勵去做。在財政分權的體制下，各級政府都存在著自己獨特的激勵結構。長期以來，地方政府在安排支出結構上存在明顯的偏向：在基本建設上熱情高漲甚至過度供給，而在人力資本和公共服務上則缺乏動力、供給不足。這與地方政府的財政激勵導向和GDP競賽的激勵模式有關。因此，為了有效控制政府支出和合理調整支出結構，構建偏向于公共財政導向的地方政府激勵系統是非常重要的，也是面向公共財政導向改革的重要內容。長遠來看，它可能需要更規范的制度和民眾更廣泛的參與。