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政策性銀行商業化轉型是總體趨勢，問題在于不要操之過急。根據目前我國的經濟社會發展現實，總體上應處于不斷強化政策性金融體系的時期。可采取以條件相對成熟的國開行作為商業化轉型的試點，但同時在農業方面應保持甚至擴大非盈利的政策性金融支持。
政策性金融與商業性金融的分離，曾經是中國金融體系改革中的重大制度突破。隨著金融問題逐漸成為決定中國經濟增長和社會進步的重要環節，金融體系中各個層面的制度優化問題再次擺到了我們面前。其中，對于政策性金融在中國金融發展中的重新定位，也成為推進金融改革與提高金融效率的重要突破點。
從世界范圍來看，政策性金融體系有三種基本發展模式。一類是美國模式，即由政府發起建立一些政策性金融機構，這些機構的運作是市場化運作，依靠專門法律來確定機構的業務經營；一類是日本模式，就是由政府發起設立、并長期保存政府控制的機構。如日本的“兩行九庫”，以及這之外的三個開發性金融機構；一類是德國模式，實際上是取美國模式和日本模式的中間形式，即在政府目標與商業運行之間達到最大限度平衡，代表性的是德國復興開發銀行。
美國的政策性金融體系主要表現出三方面特點。一是政策性金融機構一般都是由政府出資設立，然后逐漸轉為債權人完全所有的合作性機構。二是并未形成行政化主導的、龐大的組織構架，而是以增進市場機制的效率、彌補商業金融的不足為原則，形成了多層次的、結構合理的機構體系。三是與其他國家的金融體系相比，美國的政策性金融更加體現了對市場機制的依賴性，政策性金融與商業金融密切結合在一起，事實上，由于美國具有非常發達和完善的資本市場和商業金融體系，政策性金融業務往往更多地會通過市場來進行。
回顧我國在1994年建立三家政策性銀行時，基本思路是模仿日本模式，即以政府補貼和非盈利為目標，該模式此后逐漸陷入困境。進入21世紀，改革政策性銀行的呼聲日漸高漲，而國開行也通過有效引入商業化運行模式，成為三家政策性銀行中最成功的典范。經過長期爭論，今年的全國金融工作會議正式確立了政策性銀行改革的原則和思路。其中開發銀行將全面推行商業化運作，主要從事中長期業務；進出口銀行和農業發展銀行按照分類指導、“一行一策”的原則，深化內部改革。對政策性金融業務，今后將通過實行公開透明的招標制而展開。雖然改革細則尚未可知，但政策性銀行實行商業化運行的基本趨勢已定。
在本次改革尚未全面鋪開之時，我們有必要進一步反思政策性銀行的歷史地位和作用。其中最大的問題，就是要避免政策性金融改革思路走向極端，即從預期虧損、財政補貼為基本思路，一舉轉化為完全商業化運行、盈利最大化為目標的思路。對此，我們有三方面判斷。
一則，政策性金融機構全面商業化的時機尚未成熟。根據國際經驗來看，政策性銀行的商業化、市場化轉型，都是建立在一國金融不斷深化、資本市場較為發達的基礎上。這樣政策性銀行才可能在特定政策目標約束下，游刃有余地進行資金運用和風險控制。即使是開行自身已具有商業化條件，但由于資本市場普遍缺乏風險分散工具，同樣會面臨巨大的中長期風險。
二則，政策性金融業務全面商業化的時機尚未成熟。政策性金融業務涉及的往往是商業金融難以自發解決的領域，多是市場失靈領域。各國經驗表明，采取招標等市場化手段來實行政策性金融目標，通常是基于兩種原因，一是超出了政策性銀行的業務容納能力，二是完全市場化運行更有效率。而從國內情況來看，包括農業發展在內的很多領域還需要大量以非盈利、甚至虧損目標的金融資源投入，也缺乏依靠市場商業化運行的成功模式。在此情況下，脫離專門政策性金融機構，全面實行業務市場化是不現實的。
三則，某些領域雖需要、但尚未建立起政策性金融支持，在商業化轉型的呼聲中容易被忽視。如中小企業、住宅等方面從未建立起有效的政策性金融支持體系，而這是多數國家所不可或缺的。
筆者認為，政策性銀行商業化轉型是總體趨勢，問題在于不要操之過急。根據目前我國的經濟社會發展現實，總體上應處于不斷強化政策性金融體系的時期。對此，我們認同以條件相對成熟的開行作為商業化轉型的試點，但同時在其他領域則要更加慎重。例如在農業方面應保持甚至擴大非盈利的政策性金融支持，建立包括純政策性、政策性與商業性結合、純商業性的立體的金融支持體系。此外，發展支持和約束中小企業和住宅市場的政策性金融機構，也是當前歷史階段所需要的。
（作者系中國社科院金融所貨幣理論與政策研究室副主任、副研究員） |