宅基地只有使用功能而無資產資本功能。結果是,集農民畢生積累建造的農房,由于限制流轉和抵押無法實現其資產信用功能,不能對擴大生產、更新住宅和規避風險提供支持。
近些年,農村教育、農村醫療、農村社會保障等方面已取得重要突破,農村住房制度建設在各地也進行了積極探索,但整體制度建設仍不完善。農民住房歷來以自建、自住、自管為主,農村住房制度長期停滯在“一戶一宅”、“限制宅基地轉讓”等層面,涉及農民利益和權益保障、農民居住質量和安全、農民人居環境提高和最低端農民居住保障等方面的制度建設很不健全。
我國現有農村住房制度主要體現宅基地制度層面,“一戶一宅”、“面積法定”、“無償取得和使用”、“限制流轉和抵押”是基本特征。宅基地制度過于側重對農民的福利和保障,導致宅基地只有使用功能而無資產資本功能。結果是,集農民畢生積累建造的農房,由于限制流轉和抵押無法實現其資產信用功能,不能對擴大生產、更新住宅和規避風險提供支持。農民無論是建新房還是擴大生產、修建基礎設施,均難以得到資金的支持。而且,宅基地資源浪費日趨嚴重,超規定占地、建新不拆舊、一戶多宅、外出務工長期空置房、廢棄地、閑置地等不斷增多。由于宅基地不能流轉,也沒有退出的激勵機制,所以宅基地長期處于增量不斷增加,存量利用率不斷降低的狀態。
這種單一的宅基地制度是不合理的。我國農村住房制度應該由農村宅基地分配制度、農房建設制度、農房基礎設施配建制度和農房救濟制度等系統組成。在此基礎上,對農村住房制度予以重塑和構建。
在農村宅基地制度方面,應當建立“無償取得、有償使用、有限流轉”的制度原則。
“無償取得”是指農民無償取得宅基地以實現基本的居住權。應本著“一戶一宅,面積限制”原則,嚴格限制初期取得宅基地的面積標準,體現“公平性”和“福利性”,既要保證農民的居住之用,也要有效地防止宅基地盲目增多和耕地大量減少。
“有償使用”是指宅基地有償使用,促使農民更合理、有效、經濟地利用宅基地,保護耕地。對于宅基地使用費,可以采用累進收費法,即按農戶人均用地面積達到不同的檔次,適用不同的收費標準:在貧困地區,對最低限度的住宅用地面積可以免收使用費；在耕地緊缺地區,對超過平均標準的住房用地面積可以提高使用費的收取標準。為了解決農村貧困居民的住宅用地問題,應當建立貧困居民使用費減免制度。宅基地使用費應以“取之于戶,收費適度,用之于村,使用得當”為原則。
“有限流轉”則要求有條件有步驟地對農村宅基地使用權流轉開禁。由于地區之間發展不平衡,對于農村宅基地使用權的流轉不宜以“一刀切”的方式來處理。應在試點較為成功的基礎上,選擇社會經濟條件發展較好,原先己經存在農村宅基地使用權流轉隱性市場的地區推廣試點。除轉讓外,還應允許宅基地的出租。另外,應當盡快開展農房和宅基地確權登記發證等配套工作,確權登記發證是農房流轉的基礎。有了確權證,可以為下一步建立城鄉統一的土地市場做好準備。
我國村莊數量巨大,各個村莊特點不同、類型不同,應通過建立村莊規劃制度,吸引靠近城市的村莊適度集聚,引導規模較小、發展前景不好的村莊向中心村鎮聚集,騰出土地進行整理復墾。同時,通過規劃確定對具有文化遺產性質的村落進行保護,并保證農民建房的選址安全。村莊難以復制城鎮住房的購買制度,在制度安排上,要尊重農民自建住房的權利和保護農民自建住房的積極性,但應從建材、質量、安全、節能、節地等方面給予規范和引導。更值得一提的是,基礎設施是農房的必要配套,當前這是農村最急需解決的短項,這一點,政府應當予以重點扶持。
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