近日,由住房和城鄉建設部批準立項的《中國城市綜合管理體制及其運行機制研究》課題組就該課題大綱開始向公眾征求意見。此項研究建議，各地成立由市長牽頭的城市管理委員會。住建部政策研究中心城建管理研究處處長翟寶輝稱，將一個城市多部門的城市管理職能協調統籌,形成“大城管”格局，有利于建立城市管理的科學概念體系。
這個課題要解決的是一個歷史難題。長期以來，中國城市管理一直是個老大難問題。據說因小攤小販太多且無證經營，給城市衛生、交通、治安帶來了大麻煩，損害了城市形象，于是各地方政府紛紛組建了具有地方特色的城管執法隊伍。與國家統一編制的“公安局”、“教育局”等部門不一樣，這個部門愛怎么叫怎么叫，在廣州叫做“城市管理綜合執法局”，在北京叫做“城市管理綜合行政執法局”，在武漢則叫做“城市管理局、城市管理執法局”；并且各有各的掛靠部門。
區別于其他執法機構，城管執法機構的特色在于，在國務院它找不到對口的領導機構，地方政府的城管執法機構一直缺乏全國性的立法管理。這就產生了悖論：一個被地方政府寄予厚望的執法機構，居然沒有法定地位和嚴格的執法規范。此外，非公務員的外聘來源，導致城管從業者來源混亂，素質不一。為表現自己的工作業績，這些非法執法者往往與為了生計奔波的流動人員發生尖銳沖突，由此引發的暴力沖突層出不窮，令城管隊伍整體上承受輿論的巨大壓力。
就上述問題，課題組有針對性地提出，城管的職責由住建部歸口管理,以城市建設司為基礎,組建城市建設與綜合管理司,或單獨設立城市綜合管理指導司；大城管主任由市長兼任,分管副市長任副主任,城市管理委員會辦公室設在城市綜合管理局內,局長兼任辦公室主任；化解多頭管理。
課題組還提出，“城管應該管也只能管城市基礎功能和城市公共空間,而衍生功能即人類各種政治、經濟、社會活動,則不應當由城管去管理”，“化解城市公共空間管理矛盾的關鍵點,在于給予弱勢群體盡可能多的實際可分享空間”。
相對過去很多治標不治本的建議，這個建議直面了城管的合法性和制度性問題，有明顯的進步意義。作為最高一級政府部門，住建部能如此認真地提出維護公民權利和保障弱勢群體的這一體現公平正義價值取向的觀點，值得被輿論界充分肯定。
對這次城管改革，我們當然還抱有更高的希望。那就是好愿望的落實：必須從《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等國家立法層面，徹底解決中國城市管理執法機構的合法性問題。
具體說來，首先是將城管執法人員納入到《公務員法》的管理范疇中去，改變過去那種聘用城管人員無法可依的局面；其二，要徹底解決城管執法的合法性授權問題；第三，如果城管必須有執法權力，一定要明確城管執法的規范和限制問題，對城管執法中的非法行使，要充分確立民權救濟機制，在制度上為行政復議、行政訴訟提供足夠的司法空間，使民告官有成功的可能；第四，基于精簡政府機構、建設“小政府”的目標，應考慮發展社會中介組織，加強民眾自我管理、自我組織、自我監督的能力，這樣城管的矛盾焦點就不會集中在政府身上；第五，無論全國人大及其常委會，還是其他國家機構，以及社會各界，都要認真探討這個課題，以推動在制度層面完成城市管理朝向法治軌道的真正轉型。（作者系四川大學蘇州研究院研究員）
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