在全力“保增長”的背景下,地方政府發債取得有限突破——財政部將有限放開地方發債。其思路是,在國務院最終決定分地區債券發行額度的基礎上,財政部將對地方政府發債實行“代發代還”。在操作層面上,地方政府債券被冠以“財政部代發XX年XX省政府債券（xx期）”的稱謂,通過發行國債的方式向社會發售。而在償還環節,則由地方財政將到期本息按期繳送至財政部的專戶,然后由財政部代為償還。據稱,2009年2月1日,由財政部代發的地方債券有望正式掛牌發行。
地方政府發債是件大事,因此有必要弄清問題的性質和影響。
在我們看來,這次發行的地方債屬有限突破,主要體現在發債主體不同。1998年,中央政府發行1080億元國債,再轉貸給地方,由地方逐年歸還。無論是債券發行主體,還是違約責任的承擔者都是中央政府。此次不同,雖然中央決定對地方債券發行的主體進行控制,同時對發行額度實行總量控制,且規定了違約懲罰機制（地方政府違約將被予以罰息處理,在中央地方財政分賬結算時予以扣回）,但“代發代還”機制表明,債券發行主體已是各個地方政府,償還債券的資金保障在于地方財政收入,違約責任也將由地方政府承擔。
不過,這也不是真正意義上的地方政府債券,因為地方政府并未獲得完全獨立的債券發行權力。這也意味著,當地方政府實在不能還債時,中央政府仍將為此兜底。然而,這種做法在目前也會帶來很多的問題。
首先,地方債發行權會引發地方政府激烈的爭奪,有產生尋租和腐敗的可能性。現在國內經濟下滑,各地財政吃緊,地方推出的投資項目有18萬億之巨。哪些地方可以發債？發行額度多少？如何平衡,就是一個大問題。
其次,不同地方政府的債券可能在市場上出現冷熱不均。上海市的地方債和甘肅省的地方債,市場會選擇哪一家？結果不言自明。如果有錢的地方再提高債券的收益率,地方債市場會出現明顯的一邊倒。因此,地方債融資會出現明顯的“馬太效應”。
第三,中央政府的監控成本將會十分高昂。財政部統計,截至2007年底,國內地方政府性債務總額就超過4萬億元。此次中央希望通過額度控制和限制用途來保證地方債融資的使用效率,如地方發債募集資金將被限定用于中央財政投資地方項目的配套工程,以及民生項目,不得用于經常性支出,也就是車馬費、招待費或者辦公經費。問題在于,這樣的限定是否能落到實處？按過去的經驗,地方政府的資金使用是很難監督的。
第四,這是機制性的突破,還是臨時之舉？由于真正的地方債券所需的體制環境并不具備,并且中央保持了絕對控制,此次有條件放行應該只是非常時期的非常手段。不過,地方債推出容易收回難,如果經濟低迷要求中央政府繼續“代發代還”,中央想停發地方債恐怕并不容易。
中央有條件對地方發債開閘,事實上賦予了地方直接債務融資權力。不過在當前情況下,國內對于地方發債所蘊含的風險并未做好準備,地方發債的條件還未成熟。這個閘門現在打開之后,隨之而來的各種問題將會在國內市場引發一輪激烈的博弈。中央政府為此做好準備了嗎？ |
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