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關注住宅法就要關注土地管理法

2008-03-07 蔡永飛來源:經濟參考報

　　2月27日，有評論者就300余名博士生向“十一屆”全國人大代表發出公開信，倡議他們聯合簽名向“兩會”提交一份關于加快《住宅法》立法的議案一事，在燕趙都市報發表評論認為“關注《住宅法》，就是關注未來，‘兩會’前夕我們應當敦促人大代表們負起使命，為《住宅法》早日納入立法計劃鼓與呼。”事實上，促《住宅法》早日納入立法計劃，前提是應當是先促國家修訂土地管理法，否則制定住宅法是沒有意義的。在現行體制下，制定《住宅法》，只能是“城市居民住宅法”，因為現行《土地管理法》分隔了城鄉社會；而在城鄉分隔的體制下，單獨解決城市居民的住宅問題是不可能的。
　　如所周知，在分隔城鄉社會的制度安排中，土地管理法對城鄉土地制度的規定是一個關鍵。按照這一法律的規定，國家將土地分為農業用地、建設用地和未利用地，其中，建設用地就是國有土地，為城市建設和工業化所用，那里是城市居民的“地盤”，在農業用地上就只有農民。農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，一旦出賣、出租住房后，再申請宅基地的，就不予批準。也就是說，城鄉居民之間在居住區上是涇渭分明，不可越雷池一步。
　　立法者的初衷是要通過這些法律來保護農村屬于農民的土地。可是，在城鄉分隔的條件下，城市自身的發展是難以為繼的。在城市小、農村大，城市富、農村窮的條件下，國家以法律固化、強化城鄉分隔，后果是多方面的，而在現階段一個最明顯、最突出的后果，就是城市房價高得讓城市居民無法承受，從而使城市居民的住房問題成為一個影響社會穩定、發展的重大社會問題。原因很簡單，第一，住房是建在土地上的，原來城鄉分隔的格局使城市土地供應越來越少，無法滿足城市人口越來越多的情況下的土地需求。第二，土地供應越少，政府越需要管制，而限制土地供應，土地價格就越來越高，二者形成惡性循環。三是按照土地管理法以及其他相關法律政策，城市居民只能在城市里居住，沒有別的解決問題的可能。
　　目前城市政府采取了許多居民住房保障政策，諸如學習香港的做法，政府為低收入家庭提供廉租房、經濟實用房等。這樣的政策應該是有一定的效果的，但內地城市和香港是不一樣的，因為香港相對而言是一個“孤島”，雖然它由于發展的需要人口也在增加，但畢竟人口來源有限。而內地即使有一個戶籍制度攔著，城市人口增長的趨勢也是無法阻擋的。像北京、上海這樣的特大城市，在最近20年內人口增長的速度是驚人的，但更驚人的還是所謂的“二線”、“三線”城市。在這樣的大趨勢下，政府的廉租房提供得越多，人口增長就可能越快，住房問題也就會越嚴重。中國有7·45億農村人口，在城鄉分隔的條件下，他們都希望都城市里來分享現代化建設的成果，而“減少農民”正是政府的一個“大政策”，城市化的步伐正在進一步加快，城市住宅問題怎么可能是廉租房所能夠解決的呢？
　　所以，僅就住房問題而言，也必須打破城鄉二元體制、統籌城鄉建設。試想，如果修訂后的土地管理法與城鄉規劃法相銜接，有關層級的政府統籌規劃城鄉居民住宅用地，在實行最嚴格的耕地保護制度的同時，突破農村區域不能為城市居民提供住宅的限制，在城市郊區或適當距離內的農村地區開拓“農村房地產業”，在允許進城務工的農民居住城市的同時，讓愿意到農村居住的城市居民到農村去，讓全社會所有社會成員同等分享越來越少的住宅用地，也就是說，只有通過打破土地管理法對城鄉土地的分隔，使住宅法成為“城鄉居民住宅法”而不僅僅是“城市居民住宅法”，才能最終解決所有城鄉居民的住宅問題。毫無疑問，打破城鄉分隔的意義不僅僅是解決好城市居民的住房問題，實際上是全方位統籌城鄉協調發展的問題。
　　在2006年國家制定《物權法》的時候，“禁止城鎮居民購買農村宅基地”的條款在幾經爭論之后，還是把球踢給了《土地管理法》：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”，但是，在將要制定住宅法的時候，這個彎恐怕我們已經繞不過去了。