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| 關(guān)注住宅法就要關(guān)注土地管理法 |
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| 2008-03-07 蔡永飛 來源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào) |
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2月27日，有評論者就300余名博士生向“十一屆”全國人大代表發(fā)出公開信，倡議他們聯(lián)合簽名向“兩會”提交一份關(guān)于加快《住宅法》立法的議案一事，在燕趙都市報(bào)發(fā)表評論認(rèn)為“關(guān)注《住宅法》，就是關(guān)注未來，‘兩會’前夕我們應(yīng)當(dāng)敦促人大代表們負(fù)起使命，為《住宅法》早日納入立法計(jì)劃鼓與呼。”事實(shí)上，促《住宅法》早日納入立法計(jì)劃，前提是應(yīng)當(dāng)是先促國家修訂土地管理法，否則制定住宅法是沒有意義的。在現(xiàn)行體制下，制定《住宅法》，只能是“城市居民住宅法”，因?yàn)楝F(xiàn)行《土地管理法》分隔了城鄉(xiāng)社會；而在城鄉(xiāng)分隔的體制下，單獨(dú)解決城市居民的住宅問題是不可能的。
如所周知，在分隔城鄉(xiāng)社會的制度安排中，土地管理法對城鄉(xiāng)土地制度的規(guī)定是一個(gè)關(guān)鍵。按照這一法律的規(guī)定，國家將土地分為農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中，建設(shè)用地就是國有土地，為城市建設(shè)和工業(yè)化所用，那里是城市居民的“地盤”，在農(nóng)業(yè)用地上就只有農(nóng)民。農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，一旦出賣、出租住房后，再申請宅基地的，就不予批準(zhǔn)。也就是說，城鄉(xiāng)居民之間在居住區(qū)上是涇渭分明，不可越雷池一步。
立法者的初衷是要通過這些法律來保護(hù)農(nóng)村屬于農(nóng)民的土地。可是，在城鄉(xiāng)分隔的條件下，城市自身的發(fā)展是難以為繼的。在城市小、農(nóng)村大，城市富、農(nóng)村窮的條件下，國家以法律固化、強(qiáng)化城鄉(xiāng)分隔，后果是多方面的，而在現(xiàn)階段一個(gè)最明顯、最突出的后果，就是城市房價(jià)高得讓城市居民無法承受，從而使城市居民的住房問題成為一個(gè)影響社會穩(wěn)定、發(fā)展的重大社會問題。原因很簡單，第一，住房是建在土地上的，原來城鄉(xiāng)分隔的格局使城市土地供應(yīng)越來越少，無法滿足城市人口越來越多的情況下的土地需求。第二，土地供應(yīng)越少，政府越需要管制，而限制土地供應(yīng)，土地價(jià)格就越來越高，二者形成惡性循環(huán)。三是按照土地管理法以及其他相關(guān)法律政策，城市居民只能在城市里居住，沒有別的解決問題的可能。
目前城市政府采取了許多居民住房保障政策，諸如學(xué)習(xí)香港的做法，政府為低收入家庭提供廉租房、經(jīng)濟(jì)實(shí)用房等。這樣的政策應(yīng)該是有一定的效果的，但內(nèi)地城市和香港是不一樣的，因?yàn)橄愀巯鄬Χ允且粋�(gè)“孤島”，雖然它由于發(fā)展的需要人口也在增加，但畢竟人口來源有限。而內(nèi)地即使有一個(gè)戶籍制度攔著，城市人口增長的趨勢也是無法阻擋的。像北京、上海這樣的特大城市，在最近20年內(nèi)人口增長的速度是驚人的，但更驚人的還是所謂的“二線”、“三線”城市。在這樣的大趨勢下，政府的廉租房提供得越多，人口增長就可能越快，住房問題也就會越嚴(yán)重。中國有7·45億農(nóng)村人口，在城鄉(xiāng)分隔的條件下，他們都希望都城市里來分享現(xiàn)代化建設(shè)的成果，而“減少農(nóng)民”正是政府的一個(gè)“大政策”，城市化的步伐正在進(jìn)一步加快，城市住宅問題怎么可能是廉租房所能夠解決的呢？
所以，僅就住房問題而言，也必須打破城鄉(xiāng)二元體制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)。試想，如果修訂后的土地管理法與城鄉(xiāng)規(guī)劃法相銜接，有關(guān)層級的政府統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)居民住宅用地，在實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的同時(shí)，突破農(nóng)村區(qū)域不能為城市居民提供住宅的限制，在城市郊區(qū)或適當(dāng)距離內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)開拓“農(nóng)村房地產(chǎn)業(yè)”，在允許進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民居住城市的同時(shí)，讓愿意到農(nóng)村居住的城市居民到農(nóng)村去，讓全社會所有社會成員同等分享越來越少的住宅用地，也就是說，只有通過打破土地管理法對城鄉(xiāng)土地的分隔，使住宅法成為“城鄉(xiāng)居民住宅法”而不僅僅是“城市居民住宅法”，才能最終解決所有城鄉(xiāng)居民的住宅問題。毫無疑問，打破城鄉(xiāng)分隔的意義不僅僅是解決好城市居民的住房問題，實(shí)際上是全方位統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。
在2006年國家制定《物權(quán)法》的時(shí)候，“禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地”的條款在幾經(jīng)爭論之后，還是把球踢給了《土地管理法》：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，但是，在將要制定住宅法的時(shí)候，這個(gè)彎恐怕我們已經(jīng)繞不過去了。
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