“透明”有多難

　　編者按：十七大報告特別強調，要建設公共服務型政府，必須深化預算制度改革，并加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度。
　　如何將十七大精神落到實處，使國家財政預算做到陽光透明，以及怎樣加強財政資金的預算管理？種種問題都有待深入研究與探討。

預算管理三弊端亟待解決

　　長期以來，大量財政支出沒有納入財政預算，預算外資金成為了監督盲區，導致財政資金被“黑洞”大量吞噬。
　　對于當前財政預算管理中的問題，中央黨校研究室副主任周天勇表示：首先，政府各種收入沒有完全納入預算管理，巨額收入的支出游離于人大監督之外。比如2006年，實際上政府總收入至少高達67000億，占當年GDP的32%。而納入預算的只有39000億，近28000億的收入沒有納入預算內管理。也就是說，這筆巨額資金花到哪里了，沒有提交各級人大審議、批準和監督。
　　其次，財政預算科目不合理，支出事項不具體，程序和過程不透明。一是，體現公共服務特點的教育、衛生、社保、環境保護等等支出科目，從一些地方財政的情況看，要么設置不合理，要么沒有具體的項目和部門預算，要么實際實行粗糙的基數預算。二是，對于各種行政公務活動，政府辦公設施的建設，財政上沒有科學的定員、辦公、建造等財政消耗標準，不能嚴格地按照各種標準來限制行政公務支出和各種樓堂館所建設的預算，行政公務支出和辦公設施等建設支出支出實際上超過政府總收入的1/3以上。三是，預算編制過程，特別是對地方轉移支付的經費，包括中央各部門掌握的一些專項經費向地方的下撥，其程序和過程極不透明，隨意性很大，形成各地方政府“進京跑部錢進”的不正常局面。
　　再次，《預算法》形同虛設，預算執行不嚴肅，預算從編制到執行基本上沒有監督，而且各級預算也失去了監督行政公務浪費、防止建造豪華辦公設施和培訓中心、控制行政事業機構和人員膨脹的功能。一般預算執行在年度的1月1日開始，但是預算的審批往往在2月到3月之間，預算還沒有通過人大審議和批準，已經執行了一個季度；而且，預算方案是專業性很強的文件，絕大多數人大代表并不從事財政預算專業工作，對預算文件看不懂，讀不明，提不出問題來。而在預算執行過程中，不經過人大審批，隨意調整預算，也是常事。

財政預算應該讓人民來監督

　　審計結果將一個個觸目驚心的問題公之于眾。對于如何解決這些問題，不少專家認為，除了加強監督和問責外，更要讓財政預算陽光透明。
　　公開透明是公共財政的本質要求。在公共財政下，政府的所有開支都要由預算公共資金統一安排，向社會公布。這樣做的原因很簡單，政府財政來源于納稅人的交稅，納稅人有權知道錢花到了什么地方，花得是否合理。
　　中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍認為，政府應把預算公開，讓人民來監督。現在人大會議不把審議預算作為重要議程，預算也不公開，所以很難受到人民的監督。批準審查預算是人民代表大會最重要的職能，所以說讓預算的審查成為人代會的核心議題，才能推動人代會由“虛”變“實”。
　　人大會議要審預算是應有之義，公開預算更是必要。至少有5個理由：納稅人有權知道政府的預算；預算公開是民主政府的應有之義；公開預算是法治政府所必需；公開預算是反腐敗的治本之策；公開預算可以提高納稅人的積極性，增強公民的權利意識和主人翁責任感。而現在的問題是，我們普通公民根本沒有途徑可以去查看政府預算，因為目前國家預算還是國家機密。
　　我們最終的目標是建立起公共財政制度，這是現代民主政府一項最基本的制度，所謂公共財政制度就是舉眾人之柴，辦公共事務。這是每一個政府最基本的職能。政府為公共提供服務也需要取之有道，用之有道。什么叫取之有道，用之有道？就是政府所有的“取”和“用”都必須經過人民的同意，更不要說應該讓人民知道，人民應該參與預算的制定，并且讓預算受到人民的監督。

建設人民監督的財政體制

　　對于如何使預算更加陽光透明，周天勇認為，需要改革財政體制，從政府主導支出型轉向人民通過人大決定和監督支出型。只有這樣，才能形成一個人民當家作主的財政，才能使財政成為發展利益人民共享的公共服務型的財政。
　　周天勇表示，有這樣幾個方面的制度改革和設計，可以使財政預算真正處在人民的監督之下。其一，依照行政許可法，對目前政府各行政機構和行政性事業機構收費和罰款項目進行徹底的清理；配套對工商、質監、城管、醫藥食品監督、交通運輸管理、衛生防疫等等行政和執法部門的經費逐步由收支兩條線、超收獎勵和罰款分成體制，改革為全額財政撥款；今后凡是政府、政府各部門和行政事業性機構收費和罰款項目，都需要公示、聽證，再經過人大的審議批準。
　　其二，廢除各級政府，包括政府各部門和一些行政性事業單位收入所謂的預算外管理制度，所有的政府性收入都應當納入預算進行管理，所有的政府性支出都應當通過財政部門進行。
　　其三，形成財政預算監督的制度性程序。在人大組織各部門、各地區和專家學者等專門就預算草案進行辯論，甚至安排一些重大項目和內容的質詢和聽證，然后在人民代表大會上表決批準；預算一旦由人大通過，是不能隨意更改的法律，如需調整，需要通過法定的人大審議、辯論和批準的程序和過程。
　　其四，預算是花納稅人的錢，政府是怎么花的，花到了哪里，需要讓全體公民知情，這是政府和財政部門在擁有花錢權力的同時，需要履行的一種義務和責任。公共財政，除了公共服務是其特點外，另一非常重要的特征是公開性。因此，預算要透明，要建設陽光下的財政預算。
　　周天勇表示，總之，只有好的制度設計，形成一個有效的監督和約束機制，才能真正將政府各部門亂收費亂罰款、“三公”支出居高不下、建造豪華辦公樓和培訓中心等人民群眾意見很大的諸問題從根本上加以解決和杜絕。

預算管理制度的三條底線

　　連續幾年的“審計風暴”，讓我們意識到規范政府預算制度的重要性，但規范化的政府預算制度應該是什么樣子？社科院財貿經濟研究所副所長高培勇認為，參照典型市場經濟國家的做法，結合我國國情，可列出三個基本條件，即政府部門經費實行“供給制”、全部政府收支進預算、財政部門統攬政府收支。
    第一， 政府部門經費實行“供給制”。一些政府部門違規收錢用錢的現象之所以屢禁不止，一個重要原因在于政府部門經費來源的“雙軌制”。除了財政撥款，部分經費還需依賴自身“創收”，而“創收”的辦法當然要在制度外去尋求。只要這種財政撥款與部門自籌經費的格局延續一天，政府部門就會兼具社會管理者和經營者兩種角色，就兼有公共利益和局部利益兩種動機。
    第二， 全部政府收支進預算。以政府收支作為統計口徑，可以納入這一口徑的有預算內收支、預算外收支和制度外收支。從市場經濟的行為規范來看，預算外和制度外的收支屬于非規范性收支。非規范性收支既然能夠脫離預算控制，它的取得和支用便與部門利益甚至個人利益脫不了干系。所以，應把建立完整統一的政府預算納入視野，取消制度外政府收支，將預算外政府收支納入預算內管理，進而形成覆蓋整個政府收支的政府預算。
    第三， 財政部門統攬政府收支。專門設置一個財政部門管理政府收支，其初衷是割斷政府部門的行政、執法行為同其服務或管理對象之間在“錢”上的直接聯系，不讓政府部門的行政、執法行為偏離既有的法律和政策軌道。這樣做的最大好處，就是可以從根本上鏟除“以權謀錢、以權換錢”等腐敗行為的土壤，使政府部門能在一個規范的制度環境下以規范的行為履行職能。

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審計揭示49個部門單位六大共性問題

　　前不久，審計署發布的49個部門單位2006年度預算執行和其他財政收支審計結果顯示，套取財政資金、挪用財政資金、轉移資金、國有資產流失、違規收費、超標準建設辦公樓等，是這些部門單位在預算執行和其他財政收支中存在的共性問題。
　　這49個部門單位包括外交部、國家發改委、國家信息中心、教育部、科技部、國防科工委等。審計署已按照國家法律、法規的規定，及時出具了審計報告，下達了審計決定書，提出了整改建議。上述部門單位也表示將認真進行整改。
　　其中，尤為嚴重的是，虛報多領預算資金。項目預算應當具有明確的目標和組織實施計劃，編制、申報過程前應當經過充分研究和論證。然而，審計發現，一些部門單位為了多報多領財政資金，編制虛假項目、重復申報項目、超標準申報、多報本單位人數。
　　2006年4月，財政部批復國家煙草局當年行業發展資金預算7億元，未細化到具體項目。按照行業發展資金的補助標準，國家煙草局當年實際支出行業發展資金6.86億元，其中補助南昌卷煙總廠兼并贛南、廣豐卷煙廠項目3.12億元。在此情況下，國家煙草局以上述同一項目的名義，又報領并撥付南昌卷煙總廠行業發展資金1337萬元。
　　2006年，國防科工委在機關辦公樓會議室改造等項目經費中列支不屬于這些項目預算內容的費用214.07萬元。
　　2006年，司法部在“司法業務費”中列支應撥未撥的少數民族培訓費、少數民族翻譯費、普法裝備補助共計125萬元。
　　2006年，環保總局通過重復申報“全國土壤環境質量狀況調查與評價”項目預算，多獲得財政資金3124萬元。
　　2006年，民航總局基本支出預算多報261人，多申領財政資金528.2萬元，其中中國民航空中警察總隊多申領390.8萬元、民航管理干部學院多申領137.4萬元。
　　再是，擠占挪用財政資金。根據有關法律法規的規定，財政資金應當專款專用。但是，擠占挪用財政資金和其他專項資金已成為當前一些部門普遍存在的問題。
　　發展改革委管理的某國家石油儲備基地有限公司違規占用和挪用國家建設資金4938萬元，其中2006年1月至11月用4482.01萬元建設資金歸還了應由生產成本承擔的項目貸款利息。
　　2005至2006年，國家信息中心用基建項目結余資金支付其所屬干部培訓基地的建筑安裝工程款404.65萬元。
　　2003年12月，財政部機關服務中心挪用基本建設項目資金1824.75萬元借給德寶房地產開發有限公司，用于支付月新大廈的土地出讓金和滯納金等。(張曉松)