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| 土地產(chǎn)權(quán)難題不解 以租代征現(xiàn)象難消 |
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國土資源部國家土地副總督察甘藏春9月17日在新聞發(fā)布會上，介紹全國土地執(zhí)法百日行動等方面的情況，重點提到了以租代征的問題。
以租代征是個比較陌生的詞匯，其實質(zhì)是基層政府繞過土地審批程序，直接與農(nóng)民進行私下交易，“逃避土地計劃調(diào)控，規(guī)避土地收益稅費政策的調(diào)控，直接進入非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的行為”。說白了，就是虛置政府的土地控制權(quán)，而以基層政府與農(nóng)民之間的私下交易，以較低的成本，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，是眾多土地私下交易的一種形式。
近兩年，中央政府對土地嚴(yán)加調(diào)控，國務(wù)院辦公廳去年下發(fā)《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，建立嚴(yán)密的土地督察體制，向地方派駐9個國家土地督察局，派出類似于土地欽差大臣的土地督察員，加強土地監(jiān)管，落實最嚴(yán)格的土地管理制度。這是2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》決定實行最嚴(yán)格的土地管理制度的組織保證。
這一組織架構(gòu)輔之以衛(wèi)星勘察等高科技手段，相當(dāng)于在土地使用上建立了一張從天空到地面的立體交叉網(wǎng)絡(luò)，成效頗彰。據(jù)此次新聞發(fā)布會提供的數(shù)據(jù)，從2000年到2006年，全國因土地違法違規(guī)受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的8698人，另有1221人被追究刑事責(zé)任，去年一年，因土地違法違規(guī)受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的是3094人，有501人被追究刑事責(zé)任，有兩名省級干部因土地違法行為受到處理。2006年，全國開發(fā)區(qū)數(shù)量從清理整頓之前的6866個壓縮到1568個，規(guī)劃面積從3.86萬平方公里壓縮到9949平方公里，壓縮比例分別達到了77.2%和74.2%。后續(xù)手段包括曝光典型案例，保持媒體高壓態(tài)勢，同時改變以往處罰村干部等基層干部，將責(zé)任上溯，“要鐵面”。國土督察局的職責(zé)就是擔(dān)任土地管理的包公。
在這些表象背后，是中央政府強化國有土地產(chǎn)權(quán)制度的努力，在地方政府與市場主體被土地價格的高漲迷惑得目眩神迷之時，土地的國有產(chǎn)權(quán)制度有瓦解之勢。從土地使用上來看，包括工業(yè)用地以租代征、被壓縮的工業(yè)園區(qū)由合法園區(qū)代為招商，從商品房用地來說，就是屢禁不止，遍地開花的小產(chǎn)權(quán)房。
國土督察局以運動式的督察與嚴(yán)厲的處罰向地方政府與市場主體發(fā)出警告，國有土地的產(chǎn)權(quán)形式不僅不會放松，還將進一步深化。此次透露出的兩條新信息尤其值得重視：第一，不管實行怎么樣的土地產(chǎn)權(quán)制度，土地管理的通行規(guī)則是用途管制，即“土地的所有者、土地的使用者對自己的土地如何進行使用，按照何種用途使用，是按照國家制定的規(guī)劃來進行的”；第二，承接第一條的邏輯，土地權(quán)利是民事權(quán)利加公法管制，也就是說，土地不僅屬于民事財產(chǎn)分割等范疇，更屬于公法的范疇，即使土地產(chǎn)權(quán)中的使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，而其用途等也必須符合國家利益。所以，目前的土地產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)等方面的探討，在中國的國情下是無的放矢。
但是，政府的這一努力注定艱辛。從各級地方政府，甚至到農(nóng)村集體、農(nóng)民個人為了獲得土地溢價，都在或明或暗地進行抗?fàn)帲m然這些主體之間的利益未必能夠協(xié)調(diào)，但在獲得土地使用權(quán)溢價方面，立場出奇地一致。
以租代征的數(shù)據(jù)說明了這一點。從目前已經(jīng)統(tǒng)計出的70個城市來看，這些城市新增建設(shè)用地中，屬于“以租代征”的宗數(shù)就占了9%，面積占9.6%。其中最突出的城市，110萬畝鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地中，屬于“以租代征”的就有73萬畝，占到了建設(shè)用地總面積的67.4%。而簽訂以租代征的主體，受制于農(nóng)村集體所有的形式，或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、或是村委會，或是農(nóng)民個人，不可能到縣級以上政府，雖然縣級以上的政府很可能樂觀其成。
實際上，由于以租代征和小產(chǎn)權(quán)房等形式無法獲得法律的保護，對于農(nóng)民也罷，征地辦工廠的人也罷，在賺得眼前利益的同時，也把自己置于火山口上。臺灣地區(qū)的土地改革，由于政府做了大量工作，農(nóng)民得到了土地并不急于出售，而是通過土地入股分紅或坐等土地溢價，成為中上收入階層，農(nóng)民收入的提高過程其實是解決社會矛盾、共同進入工業(yè)時代的過程。除非中央政府的政策可以使農(nóng)民得到更多的長期收益，否則，我們將看到土地督察部門四處奔走、一個百日行動接著一個百日行動的窘境。
要解決以租代征問題，關(guān)鍵是讓土地產(chǎn)權(quán)制度與土地收益權(quán)更加明晰，當(dāng)農(nóng)民聽從中央政府指令并因此從土地中獲得了更多的收益，他們就會成為中央政策的自覺維護者，而不是瓦解者，無論刑法民法、公法私法，對于市場主體而言，公平的土地利益分配才是最高原則。 |
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