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僅僅規定“超標排放即違法”還不夠

2007-08-28 陳杰人（北京學者）來源:新京報

　　正在召開的十屆全國人大常委會第29次會議，將審議水污染防治法修訂草案，并聽取全國人大環資委關于跟蹤檢查淮河、遼河流域水污染防治情況的報告。
　　在這次會上，國家環�？偩謭蟾嬲f，“水污染物排放一直沒有得到有效控制，水污染防治和水環境保護面臨著舊賬未清完，又欠新賬的局面�！倍珖舜蟓h資委的執法檢查結果則表明，淮河、遼河污染物排放超標嚴重，南水北調工程面臨嚴重污染威脅。
　　針對這些現象，水污染防治法修訂草案作了更加嚴格的規定。比如水污染事故罰款擬取消上限，改依事故直接損失比例計算罰款；明確超標排污即違法；將跨省江河治污規劃批準權收歸國務院；以“區域限批”力保水污染防治；飲用水源保護區禁排污口；全面推行排污許可制等。
　　上述規則如果最終能入法，應該能給排污者戴上“緊箍咒”。其中，最有新意的莫過于“明確超標排污即違法”這一法律確認原則。
　　我國多年以來治理環境的經驗和教訓表明，經濟杠桿既是有效手段，但從某種意義上也形成了拘束。
　　根據現行環境保護法、水污染防治法和刑法等有關法律法規的規定，超標排放等行為只有在造成了嚴重后果時，才能被追究責任，而鑒于環境影響效應的滯后性和周期性，等到執法者發現超標排放的危害后果時，這種后果往往已相當嚴重且不可挽回。
　　這次修訂案中擬規定“超標排放即違法”的原則，正是有效糾正了前述環境保護法律政策的弊端。根據這一原則，那些超標排放的行為，即便沒有造成危害后果，亦屬違法。
　　但現在的問題是，光有這條原則還不夠。在未來的水污染防治甚至整個環境保護法律制度中，必須明確違法的責任。這一責任，不僅應當包括經濟責任和行政責任，而且應當包括刑事責任。
　　過去的環境治理政策教訓表明，以經濟杠桿為主的環境調控，弊端在于可能導致“愈罰愈排，以排創收，以收抵罰”的惡性循環。而通觀我國的刑法，只有在第338、339、408條，對違反環境政策的嚴重行為，規定了刑事責任。這種責任必須以造成嚴重后果為前提，而對那些雖未造成嚴重后果，卻在超標排放的行為無能為力。在缺乏刑法有效規制和威懾的前提下，排污者顯然會通過超標排放追逐利潤。
　　換個思維看，如果在排污者頭上架起刑法之劍，規定只要其超標排放到嚴重程度，就可以追究刑事責任，那么，將會很少有企業主或地方政府負責人，敢冒險去超標排污。
　　從法律的精神看，超標排放，即便沒有造成嚴重后果，但基于這種行為對環境的巨大威懾，它足以成為公共安全的殺手。因此，在修訂水污染防治法時，可以考慮采用兩種刑法手段規制違法排放：要么明確規定超標排放即是危害公共安全，可依照刑法有關條文處理；要么結合環境制度的修改而修改刑法，設立超標排放污染物罪。

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