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| 拆遷新規(guī)必須厘清國(guó)家征用和商業(yè)征用 |
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| 2007-08-27 作者：王琳 來源:東方網(wǎng) |
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今年以來，各地“最牛釘子戶”頻頻露臉于媒體，雖然這很大程度上可以歸功于物權(quán)法中私產(chǎn)受平等保護(hù)這一理念的普及，但我們同樣不能否認(rèn)，物權(quán)法并不能當(dāng)然擔(dān)負(fù)起拆遷糾紛終結(jié)者的角色。一個(gè)基本的判斷依據(jù)在于，早在物權(quán)法之前，憲法就已經(jīng)明確，公民合法的私有財(cái)產(chǎn)受國(guó)家保護(hù)，但片面強(qiáng)化拆遷者行政強(qiáng)權(quán)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》依然在現(xiàn)實(shí)中弱化甚至架空被拆遷者的私權(quán)。
隨著物權(quán)法正式施行的日子臨近，與物權(quán)法相沖突的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》將何去何從成為眾所關(guān)注的焦點(diǎn)。物權(quán)法對(duì)土地征收的規(guī)定除限于“為了公共利益的需要”這一目的之外，最關(guān)鍵之處是明確了必須“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”才可以征收。此處的“法律”特指全國(guó)人大及其常委會(huì)通過的規(guī)范性文件，而《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》系由國(guó)務(wù)院制定并頒行的行政法規(guī)。換言之，自今年10月1日《物權(quán)法》施行以后，《條例》就不能再作為土地征收及拆遷的法律依據(jù)了。
但物權(quán)法通過以后，立法機(jī)關(guān)一直沒有制定《土地征收法》或《拆遷法》的跡象。這更讓人對(duì)物權(quán)法生效之后能否得到全面、切實(shí)執(zhí)行而感到不安。新華社8月24日?qǐng)?bào)道說，國(guó)務(wù)院法制辦公室已會(huì)同建設(shè)部擬訂了城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，該法第一章總則中被建議增加一條：“為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”由此，調(diào)和土地征收法律沖突的解決方案終于公開。
如果城市房地產(chǎn)管理法修正案草案在8月30日閉會(huì)的十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議的審議表決上獲得通過，那么物權(quán)法所規(guī)定的“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”在經(jīng)過一輪兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)之后，又回到了原點(diǎn)———除了一項(xiàng)原則性規(guī)定之外，具體的征收和拆遷辦法仍然要由國(guó)務(wù)院規(guī)定。換言之，對(duì)被拆遷人而言至關(guān)重要的拆遷補(bǔ)償仍然是依照“行政法規(guī)”———而非物權(quán)法所明確的依照“法律”———來進(jìn)行。
當(dāng)然，作為下位法的行政法規(guī)如果能忠實(shí)貫徹憲法和物權(quán)法關(guān)于土地征收的法律精神，也能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)公民私產(chǎn)的保護(hù)。從昨日各大媒體的報(bào)道來看，這份草案的通過基本已成定局。不管這只是一個(gè)過渡性的制度安排，還是一次精心謀劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，我們都應(yīng)接受這一結(jié)果。我們的建議是，國(guó)務(wù)院在具體制定關(guān)于土地征用和拆遷的新規(guī)時(shí)，應(yīng)盡可能吸取《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》施行以來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并最大限度地做到開放立法、民主立法、科學(xué)立法。
一個(gè)衡量拆遷新規(guī)是否科學(xué)的觀察角度在于，作為一項(xiàng)行政法規(guī)，調(diào)整的是行政管理關(guān)系。行政管理關(guān)系的主體一方是行政機(jī)關(guān)，另一方是行政相對(duì)人（即公民或法人等行政管理對(duì)象）。拆遷是國(guó)家收回土地使用權(quán)的活動(dòng)，其當(dāng)事人一方為國(guó)家，另一方為被拆遷的居民。由行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家的代理人對(duì)公民正在使用中的土地實(shí)施征收，固無不可。但這種征收必須是基于公共利益的國(guó)家行為，而不能是包含了商業(yè)利益的商業(yè)行為。換言之，行政機(jī)關(guān)不能作為商業(yè)機(jī)構(gòu)的代理，向公民實(shí)施土地征收，更不用說授權(quán)給商業(yè)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)拆遷了。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》正是因?yàn)榇嬖谥姓䴔C(jī)關(guān)將本屬于公權(quán)力的國(guó)家征用權(quán)和拆遷權(quán)讓渡給了“取得房屋拆遷許可證的單位”，從而備受詬病。現(xiàn)實(shí)中，地方政府向開發(fā)商發(fā)放“房屋拆遷許可證”已經(jīng)成為慣例，這實(shí)際上是將商業(yè)征用和商業(yè)拆遷混同于國(guó)家征用和行政拆遷。當(dāng)開發(fā)商搖身一變成為“拆遷人”時(shí)，也就意味著開發(fā)商在某種程度上已獲得了一種超越了民事法律關(guān)系的行政權(quán)，原來平等的“商業(yè)征用者”與“被征用者”的關(guān)系，也因此變成了“行政征用者”與“被征用者”的關(guān)系。一個(gè)行政法規(guī)也在事實(shí)上就變成一個(gè)以行政之名的不平等的民事法規(guī)。
基于這樣的分析，筆者認(rèn)為，國(guó)務(wù)院在制定土地征用和拆遷新規(guī)時(shí)，必須厘清不同性質(zhì)的土地征用，即國(guó)家征用和商業(yè)征用。行政法規(guī)只能解決國(guó)家征用及由此類征用引發(fā)的拆遷。至于商業(yè)征用和商業(yè)拆遷，則必須交還給民事法律，在公平、自愿、等價(jià)、有償?shù)幕驹瓌t之下，經(jīng)由雙方的平等協(xié)商來處理。唯其如此，物權(quán)法在保護(hù)私產(chǎn)方面的立法成果才不至于被行政法規(guī)所吞噬。 |
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