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7月1日，重慶推出土地新政，在不改變土地用途的前提下，允許該市農民以農地承包經營權直接入股。7月2日，上海市工商局宣布推出十項惠農措施，其中最引人矚目的就是農民可以將宅基地房屋自營或出租給他人從事如“農家樂”等經營活動。一時間，各地在農村集體土地使用上創新迭出，新政頻頻，頗有興起新一輪土地改革之勢。
盡管重慶市放寬了農地承包經營權的活動空間，但對于具體可以經營的范疇依然界定在“非農使用”上。這意味著“承包經營權入股”依然無法與“變更農地產權”進行工業化和城市化的收益相提并論。相比之下，“上海模式”更進一步，突破了“非農使用”這一界限。上海市為了增加農民收入，允許“宅基地”辦“農家樂”，這也就意味著農村集體土地將被用于“工商登記的非農用途”。
按照《土地管理法》，農村承包經營權與農村宅基地使用權都屬于集體所有。而對于涉及宅基地使用權在內的集體土地使用權的流轉，《土地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”然而時至今日，在市場經濟一日千里的變化中，農地承包經營權直接入股和經營性質的“農家樂”，在不少地方早已不再是什么新鮮事。法律是滯后于現實的，而目前情況的急劇變化無疑對原有的法律提出了挑戰。
從這個角度而言，“宅基地”可辦“農家樂”是一種探索，更是一種對現實的承認。就公共政策而言，促進農村就業與增收這一目標無疑是正當并值得追求的。如果上海因循守舊，無疑會不利于發展以“農家樂”等為依托的鄉村旅游業、促進農村富余勞動力就業和增加農民收入。
事實上，對于農村宅基地使用權能否轉讓和出租的問題，應該置于具體的歷史情境之中，原先一開始制定宅基地農民無償使用，不得轉讓，一是為使農民“居者有其屋”，二是為保證農民不要成為流入城市的無業游民，兩極分化。但現在情況發生了變化。全國人大常委會副委員長許嘉璐指出當前的任務一是要有序地轉移農村勞動力，加快農村小城鎮建設，二是農村進行產業結構調整、實行農業現代化。而農民需要資金發展生產，惟一可以取得融資的，只有房屋和宅基地。可以肯定的是，上海模式還處在探索階段，其中最值得注意的問題是，農戶出租宅基地用于“農家樂”等與該經營場所相適應的經營活動后，如果最終由于農戶與出資方意見不合，農戶需要重新拿回宅基地的時候，可能會面臨不少困難，例如費用高昂、曠日持久的訴訟。此外，在現有的各種土地相關的法律之間并不統一、法律尚存漏洞的情況下，資本有可能打著“農家樂”的幌子，行“圈地”之實，這是拉美和中東不少國家有過的教訓。若出現這種情形，將會危及農民根本利益，也肯定不符合出臺“宅基地”可用于“農家樂”政策的初衷。
各地的“土地新政”是為了從根本上解決“農村收入低，農民生活苦”的現狀而展開的，上海模式更有建設新郊區眼光。但現有的法律規定中有不少條款對改善目前的狀況產生了制約，是法律嚴重滯后現實所造成的，土地新政反映的是“現實倒逼法律進行改革”。但同時應該認識到，由于土地問題的復雜性，“新政”也僅是工商局一家推出，力度有限，與現有法律框架之間的內在緊張或錯位，很有可能導致農戶非但不能受益，反而因此損失。因此改變現有法律條款中不合時宜的，完善整個法律框架下對農民權益的保護，恐怕是“上海土地新政”所需要面對的現實和法律的“雙重挑戰”。 |
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