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6月27日，全國人大常委會授權財政部發行15500億特別國債，用于購買外匯儲備，對即將成立的國家外匯投資公司進行注資。該消息引起了社會各界的廣泛關注，其中，最熱點的問題就是特別國債對流動性究竟有何影響，以及能否對股市帶來重大沖擊等。
財政部發行特別國債，并非是全新的舉措。早在1998年就曾經發行2700億元特別國債補充國有商業銀行資本金。在當前新形勢下，財政部此次發行特別國債將具有一舉多得的功效。除了各界所熱議的話題，本次發行特別國債的背后，隱含著財政與貨幣這兩大宏觀政策配合的新思路。
首先，這意味著財政政策將介入對流動性的調控，緩解貨幣政策效果的不足。研究表明，目前國內所謂的“流動性過剩”是由復雜的因素所造成的，包括儲蓄率過高、商業銀行的信貸擴張怪圈、外部流動性輸入等多方原因。財政部發行特別國債購買外匯，可以從貨幣市場回籠貨幣，有助于減少央行對沖流動性的壓力，從而對當前貨幣市場流動性過剩格局產生影響。
當然，這同時也對兩大政策協調提出挑戰：一方面，特別國債的發行對象、利率、次數不同，會對貨幣市場資金供求產生效果不同的沖擊，這將使得財政部與央行之間的有效協調顯得更重要；另一方面，如果特別國債的運用逐漸長期化，將涉及到部門之間的職責分工，以及政策調控體系的改革，諸如央行獨立性之類的問題就值得關注。
其次，這也意味著財政能夠適度轉移央行對沖成本，實現開放經濟條件下的財政貨幣政策有效配合。長期以來，為了維持國內貨幣穩定，央行承擔了大部分的直接操作成本，主要依賴發行央行票據和上調法定存款準備金率來進行對沖操作。然而，央行的對沖操作已經難以為繼，背后隱含的矛盾是：繼續進行高成本的對沖操作，還是放棄匯率穩定目標。財政部發行特別國債，一則延長了未來對沖工具的期限，二則通過間接承擔一部分央行對沖成本，緩解央行面臨的加息還是升值的困境。也有利于央行當前更關注國內市場，執行“穩中適度從緊”的貨幣調控政策，從而改善宏觀政策調控思路。
再次，這也意味著為規范貨幣政策操作機制提供了條件。貨幣政策最重要的機制就是公開市場操作，即央行在公開市場上買進或賣出短期國債，用以擴張或收縮銀行系統內的現金數量，最終達到微調經濟增長速度的目的。過去在國債赤字管理方式下，財政缺乏發行短期國債的動力，這就造成公開市場業務操作缺乏有效工具，央行于是被迫放棄國債作為公開市場標的物，在2003年發行央行票據來充當這一職能。
在實施國債余額管理后，一年期以內的國債品種，不會增加下一年度國債市場的余額，因此，也無須列入該年國債發行計劃，這就為短期國債的發行打開了方便之門。然而，由于央票現在主要起到對沖外匯占款的作用，一時還難以被短期國債所替代。現在，通過發行特別國債來部分替代央票的職能，就為央票逐漸退出歷史舞臺提供了更多保障，從而也使進一步規范財政貨幣政策配合方式成為可能，即財政部發行更多短期國債，作為央行公開操作的對象。
應該說，近些年來財政與貨幣政策的協調能力有所下降，政策主管部門也缺乏有效的、可持續的對話機制。圍繞組建外匯投資公司進行的、包括發行特別國債在內的一系列改革，都能夠促進兩大政策在操作層面的不斷磨合，并在流動性管理、匯率穩定等新問題上創新出適應國情的政策協調模式。
當然，由于缺乏理論與經驗基礎，發行如此大規模的特別國債，還要充分考慮相關的風險并采取防范措施，例如對金融市場與機構的短期沖擊、政府債務的綜合管理等，都需要政府慎重應對。 |