經濟參考報

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理順政府間財政關系關鍵一步

2009-03-12 作者:崔宇來源:上海證券報

　　盡管今年的《政府工作報告》把扭轉經濟增速下滑趨勢作為宏觀調控最重要的目標，但著力改善民生的決心也前所未有。而且，總額4萬億的兩年投資計劃也作了結構性調整，向民生傾斜。據財政部部長謝旭人透露，今年中央財政用于教育、醫療、社會保障和保障性住房等民生方面的支出為7285億元，按可比口徑增長29.4%。由于去年財政收入僅增長17.5%，而且估計今年財政收入增長并不樂觀，因此今年民生領域接近30%的支出增長規模已是非常可觀。
　　自從1994年分稅制改革以來，中央財政收入的比重從改革前的20%多攀升至50%左右，2008年為54%，而中央財政支出的比重則基本維持在30%左右，但2004年以后比重有些下滑，2008年下降到了21.4%。從表面上看，分稅制后中央財政收入多支出少，地方財政收入少支出多，也就是學者們說的“事權與財權不對稱”，這也讓許多地方政府在公共品領域支出甚微有了似乎充足的理由。
　　但從另一方面看，既然地方政府支出規模占了財政總支出的70%至80%，也說明分稅制后通過中央政府的轉移支付和稅收返還，地方政府可供支配的財力并沒有下降而且近幾年還在上升，地方政府沒錢提供公共產品的理由并不那么充分，只是把錢花在別處罷了。可以說，事權和財權在結構上是扭曲的，這種結構性扭曲表現在地方政府該得的預算內收入沒有拿到，因此有了“跑步錢進”和擴大預算外收入的激勵，這也導致了該支出的沒有支出，因為轉移支付和預算外支出的監管有漏洞。
　　從這個意義上來講，為了彌補民生領域的欠賬，必須要在明確劃分事權的基礎上理順政府間的財政關系。一種思路是中央財政承擔大頭、地方財政補充，這是由于公共產品大都具有正外部性，地方政府缺乏供給激勵，不想自己栽樹別人乘涼。事實上，歐洲許多發達國家對于基礎教育、醫療和社保，中央一級財政支出比重都在70%左右。當然，這需要完善目前的轉移支付體系嚴防截留和挪用，但目前《預算法》中對違反該法的“法律責任”條款不是追究法律責任，只是追究行政責任。
　　另一種思路是由于地方政府最了解本轄區內資源優勢和公眾需求，讓地方政府大部分承擔公共品的供給，可以減少信息不對稱和資金在多層政府中傳遞的漏損，其實這也是分稅制的題中應有之義。但對于中國來說，為了化解目前戶籍管制和人口流動性增加的矛盾，也需要中央財政出錢建立一個全國性低層次的教育、醫療和社會保障體系，至少要把那些長期漂流在外的幾乎“三不管”的農民工納入。
　　從理論上看，后一種思路無疑是最優選擇，當然這需要進一步完善現有的分稅制，增加地方政府的財權。首先，在增值稅已經改為消費型的背景下，地方政府的財源已經受到很大影響，應重新界定中央和地方的稅種和共享稅的分配比例，比如消費稅可否改為地方稅，企業和個人所得稅可否讓地方享受更大分成，這樣地方也有了為納稅人提供更多公共產品的激勵；其次，要把土地收入等預算外收入納入預算內的軌道，還地方政府可支配財力以本來面目；最后，推行“地方分稅制”改革，把省級以下政府的財政安排也納入其中。
　　正如收入分配改革要注重初次分配一樣，二次分配必然要帶來效率的損失，中央和地方的財政關系也是如此，過多通過中央政府的轉移支付來彌補地方政府的財源不足既會導致分配不公也會讓資金層層漏損，最終事倍功半，因此，理順政府間的財政關系和完善政績考核體制，讓低層地方政府就地“取之于民、用之于民”，是比中央財政加大支出力度更有效的解決民生問題之道。(作者系財經評論員)