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作者：趙俊超
出版：中國人民大學(xué)出版社 |
國務(wù)院去年初發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》，提出“城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志�！背鞘谢钱�(dāng)今世界的大潮流，可是，正如北大經(jīng)濟(jì)學(xué)教授平新喬所言：“全世界的城市化都是讓國家可利用的土地變得更充裕的，唯獨中國的城市化恰恰是讓土地變得全面緊張稀缺”。這個問題不能不讓人深思。國務(wù)院發(fā)展中心副研究員趙俊超在《城鎮(zhèn)化：改革的突破口》中，對此作了番調(diào)查與梳理，提出了他的一些思考。
《城鎮(zhèn)化：改革的突破口》對國務(wù)院規(guī)劃有細(xì)致解讀，譬如，“重點發(fā)展小城鎮(zhèn)”到“有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)”，區(qū)區(qū)幾個字的變動，趙俊超敏銳地提出“城市群”的戰(zhàn)略模式，指出過去的小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略不集約、缺乏自身發(fā)展動力，城市群可以集聚相對多的人口、大部分的GDP，形成各類城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的合理布局。不過，本書更大的價值在于，關(guān)注重心明確由土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向了人口城鎮(zhèn)化。趙俊超將視線聚焦農(nóng)民工。趙俊超認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化和以往的“半城鎮(zhèn)化”最根本的差別在于，不僅允許農(nóng)民到城鎮(zhèn)里務(wù)工，還允許農(nóng)民在城鎮(zhèn)定居，使他們成為和城鎮(zhèn)戶籍居民一樣的城里人。趙俊超就此總結(jié)出九條措施：.參加城鎮(zhèn)社保、戶籍遷入城鎮(zhèn)、由“候鳥”變?yōu)椤傲豇B”、真正成為城市消費主體、成為專業(yè)化技術(shù)工人、新一代農(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)成長、在城鎮(zhèn)獲取穩(wěn)定居住條件、原承包土地通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式集中到專業(yè)農(nóng)戶手中、退出家鄉(xiāng)宅基地，復(fù)墾成為新耕地。
自從上個世紀(jì)80年代民工潮興起至今，農(nóng)民工對城市、對中國現(xiàn)代化發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)，有目共睹。但農(nóng)民工的戶籍仍是農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)民的身份沒有變，帶來了一系列問題，在子女教育和社會保障方面尤其突出。很明顯，戶籍制度業(yè)已不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要，但改變有極大的阻力。正是因為戶籍制度的束縛，農(nóng)民工得不到這個城市社會的福利待遇，子女在城市里無法得到更好的教育資源，迫使農(nóng)民工無法融入城市、成為城市的新主人，造成城市、鄉(xiāng)村兩頭占地的資源浪費。
托克維爾在《舊制度與大革命》中揭示了一個發(fā)人深省的規(guī)律：當(dāng)一個舊制度開始改革，反倒是它更危險之時。戶籍制度越來越不能適應(yīng)我國當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實，只是，打破戶籍制度和就業(yè)制度不公平呼吁了多年，但到底怎么打破，始終沒找到既穩(wěn)妥又切合我國實情的辦法。近年來參與多項研究、個人調(diào)研的趙俊超對此深有感觸與體會。他的看法是，戶籍制度改革要“循序漸進(jìn)和因勢利導(dǎo)相結(jié)合”，必須遵循的底線，是農(nóng)民工進(jìn)城不能使原有城鎮(zhèn)居民的福利顯著下降，比如農(nóng)民工子女入學(xué)不能影響城鎮(zhèn)原有孩子的入學(xué)。可惜，趙俊超并未展開論述農(nóng)民工子女的教育問題。就現(xiàn)實來看，農(nóng)民工成為城里人，當(dāng)然意味著有權(quán)享受同等公共服務(wù)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主阿瑪?shù)賮啞ど凇蹲鳛槟芰儕Z的貧困》中就認(rèn)為：“更好的基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生保健直接提高了生活的質(zhì)量；它們還提高了一個人獲得收入的能力，使其免于收入貧困。越好的基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生保健，潛在的窮人就越有較好的機(jī)會脫離貧困。”教育領(lǐng)域向來盤根糾結(jié)利益錯雜，涉及太多人的具體利益，牽一發(fā)而動全身。達(dá)成共識是一回事，真要做起來，又是另一回事了。
對于京津滬三大城市的戶籍改革“破冰難題”，趙俊超提出迂回戰(zhàn)略，以周圍地區(qū)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)來緩解京津滬的外來人口壓力，不怕慢只怕站，等待時機(jī)成熟，在社會共識的基礎(chǔ)上實現(xiàn)跨越式突破，這一戰(zhàn)略思想確實比較穩(wěn)妥。而趙俊超將戶籍改革突破口瞄準(zhǔn)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)中小城市，筆者也深以為然。筆者所在的浙江臺州地區(qū)，私營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，外來人口眾多，本地居民在商業(yè)化思潮下觀念開放，對外來人口包容度大，這些都為改革提供了良好的土壤。
隨著戶籍制度改革的推行，農(nóng)民和土地的人身關(guān)系將會得到解放。我們方才可說城鎮(zhèn)化為實現(xiàn)2.6億農(nóng)民工的城鎮(zhèn)夢提供了歷史契機(jī)。為此，趙俊超在《城鎮(zhèn)化：改革的突破口》中用了五分之一篇幅詳細(xì)探討“實現(xiàn)農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房夢”。他提出，應(yīng)確立耕地農(nóng)業(yè)經(jīng)營性財產(chǎn)權(quán)利、宅基地居住性財產(chǎn)權(quán)利的基本屬性。通過完善土地制度，不僅可使土地在農(nóng)民工進(jìn)城時起到“踏板”的作用，還能破解征地拆遷難題，使城鎮(zhèn)化獲取穩(wěn)定的土地來源。為實現(xiàn)農(nóng)民工得以在城鎮(zhèn)購買住房、國家耕地面積增加、財政部增加額外負(fù)擔(dān)的各方獲益的“帕累托改進(jìn)”，趙俊超提出了“宅基地7折購房”的構(gòu)想。以筆者的陋見，這一構(gòu)想理想化色彩較濃，真要推行，恐怕會遇到許多很難繞過去的實際障礙。就像北宋時候的王安石變法，出發(fā)點是好的，可惜“上有政策下有對策”，在這個過程中必須要非常注意維護(hù)農(nóng)民的利益，最好首先完善農(nóng)民利益的表達(dá)機(jī)制，盡可能防止失地農(nóng)民求告無門的現(xiàn)象。
知名經(jīng)濟(jì)學(xué)者于建嶸在法國考察時，就特別關(guān)注法國勞動民主聯(lián)合會、法國總工會、法國農(nóng)民聯(lián)盟等勞工組織在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面所發(fā)揮的重大作用，這一點，我國究竟該如何借鑒，文章太大。趙俊超在書中幾次提到要切斷農(nóng)民工的“鄉(xiāng)村臍帶”，這個提法筆者不敢茍同。萬一農(nóng)民工定居失敗而又無法退回鄉(xiāng)村，城市流浪人群和貧民窟會否形成新的社會問題？這讓人不能不擔(dān)憂。當(dāng)然，改革以大局為重，不可能面面俱到，但每一項改革政策在推出之前，非得盡可能細(xì)致全面地考慮各種因素不可。
另外，趙俊超提到了農(nóng)民工進(jìn)城后，原承包土地集約化經(jīng)營的問題，可惜他也沒展開論述。筆者在此提供一種思路，浙江臺州目前有部分鄉(xiāng)村正在試點集體股份制土地經(jīng)營方式，即把原來承包到戶的土地重新歸回集體，由集體選定的專業(yè)農(nóng)戶負(fù)責(zé)經(jīng)營，而把經(jīng)營所得作為紅利分回給各家農(nóng)戶。不知這條道路是否可行？
