黨的二十屆三中全會提出，推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革。中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關于加快建設統(tǒng)一開放的交通運輸市場的意見》明確提出，鼓勵和引導社會資本依法依規(guī)參與鐵路建設運營。伴隨鐵路投融資體制改革不斷深化，各地政府不斷優(yōu)化營商環(huán)境，社會資本參與高鐵建設取得顯著進展。特別是以浙江杭臺高鐵（杭紹臺鐵路）、杭溫高鐵為代表的高鐵示范項目的改革創(chuàng)新實踐，為社會資本投資建設鐵路提供了可復制推廣的有益經(jīng)驗。
浙江高速鐵路引入民間資本的探索與實踐
2015年，國家出臺一系列政策，明確提出支持社會資本投資鐵路，推廣PPP模式（即政府和社會資本合作模式），鼓勵鐵路所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)向社會資本開放。浙江省決定在杭臺高鐵和杭溫高鐵項目中引入民間資本。2017年，杭紹臺鐵路項目簽約，成為中國鐵路史以及國企改革史上一個重要事件。2022年1月，國內(nèi)首條民資控股的高鐵杭臺高鐵（杭紹臺鐵路）正式開通。2024年9月，國內(nèi)第二條民資控股高鐵杭溫高鐵一期正式開通運營，其也是國務院混合所有制改革試點和國家發(fā)展改革委社會資本投資的“雙示范”項目。開通運營以來，杭臺高鐵和杭溫高鐵有效帶動了沿線地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。它們的成功建成和運營，對于鼓勵和擴大民間資本參與鐵路建設投資、拓寬鐵路投融資渠道具有重要示范意義。從實踐過程來看，政府嚴格遵循市場規(guī)律，積極創(chuàng)新運作模式，讓民間資本“敢投、愿投、進得來、退得出”。
以往，鐵路、公路、機場、水利等重大基礎設施領域引入民間資本只授予經(jīng)營權(quán)，其資產(chǎn)的所有權(quán)基本保留在政府手中。而浙江在特許經(jīng)營期內(nèi)將鐵路資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)直接授予民間資本控制的項目公司，給予了民營企業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)，進一步給民間資本吃了“定心丸”。杭溫高鐵一期采用“建設-擁有-運營-移交”模式運作，合作期為34年，包括建設期4年、運營期30年。運營期間，政府將讓渡全部收益，并與社會資本方風險共擔；運營期滿后，項目再移交給政府。
國內(nèi)大部分地區(qū)在引入民間資本的項目中，絕大部分都是由基層政府部門或事業(yè)單位作為實施機構(gòu)和簽約主體。浙江省為增加民營企業(yè)參與兩個高鐵項目的吸引力，直接與項目的民營企業(yè)投資方簽訂投資協(xié)議，增加民營企業(yè)的投資信心。2017年9月，由復星集團牽頭的民營聯(lián)合體與浙江省政府簽署杭臺高鐵PPP項目投資合同，首條民營控股高鐵正式落地。同時，疊加省政府作為簽約主體，省市兩級平臺公司作為政府出資代表的雙重保障，增加了項目公司融資信用評級。
杭臺高鐵和杭溫高鐵連接起與杭州經(jīng)濟、社會交往密集的溫州、臺州兩個經(jīng)濟發(fā)達重地，是整體路網(wǎng)中的優(yōu)質(zhì)線位，也都是納入國家中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃的優(yōu)質(zhì)項目，浙江省優(yōu)先拿出這些優(yōu)質(zhì)項目，釋放出了最大的誠意。同時，考慮不同社會資本的特點，優(yōu)化交易結(jié)構(gòu)設計和建設管理模式，滿足不同社會資本的需求，增強項目的吸引力。不同的建設模式充分發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用，提高了資源利用和項目建設效率。更為重要的是，堅持風險共擔，利益共享的原則，合理安排設計項目的風險分擔機制。確保高速鐵路項目民資“進得來、能賺錢”。
浙江“民資入鐵”的成功經(jīng)驗與啟示
“民資入鐵”的創(chuàng)新實踐離不開開放的市場環(huán)境和誠信的政府信用，是地區(qū)和行業(yè)營商環(huán)境的試金石。杭臺高鐵和杭溫高鐵項目的成功實踐彰顯了政府吸引和尊重民間資本的決心和誠意，也充分體現(xiàn)了項目各方尊重經(jīng)濟運行規(guī)律、遵循市場化原則的理性態(tài)度。
首先，誠信履約是吸引民間資本的根本。政府在政策制定與執(zhí)行方面，保持相關政策和規(guī)定的連貫性和穩(wěn)定性，同時，堅持換位思考，為投資者利益著想。如從項目的最初規(guī)劃到最終建成運營，政府對于民資參與的政策支持和優(yōu)惠措施始終如一，從而讓民資企業(yè)能夠放心地進行長期投資和運營。此外，政府建立起促進民間投資和要素保障工作機制，加大民間投資項目支持力度。在合作中，政府與民資企業(yè)平等相待，建立“周調(diào)度、月協(xié)調(diào)”的溝通協(xié)調(diào)機制，充分尊重民資企業(yè)的意見和建議，共同協(xié)商解決項目中遇到的問題。
其次，專業(yè)擔當是謀劃設計重大項目落地的基礎。民間資本進入鐵路領域在我國少有實踐，更沒有控股高鐵的先例。浙江省堅持先行先試，積極落實國家相關政策，落地社會資本投資鐵路示范項目。充分發(fā)揮行業(yè)主管部門、高端智庫、外部咨詢機構(gòu)等多方合力，深度研究鐵路項目特點，立足鐵路建設運營規(guī)律，深度調(diào)研謀劃，深化投融資方案等研究。同時，根據(jù)不同項目的定位和建設要求，創(chuàng)新謀劃投融資方案和交易結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)“一項一策”。
再次，服務優(yōu)化是民間資本持續(xù)發(fā)揮作用的關鍵。為持續(xù)推動民間資本在高鐵項目中發(fā)揮作用，政府嚴格落實公平競爭審查制度，對各類投資主體同等對待，不單獨對民間資本設置附加條件。同時，向民間資本推介重大工程和補短板清單、重點產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈項目清單、完全使用者付費的特許經(jīng)營項目清單的3張項目清單，為民間資本更好了解和參與鐵路等重大項目提供平臺。
杭臺高鐵和杭溫高鐵的創(chuàng)新實踐，為社會資本投資建設鐵路提供了可復制推廣的有益經(jīng)驗。不過，高鐵領域作為典型的網(wǎng)絡型自然壟斷行業(yè)，民間資本在項目建設、運營模式選擇等關鍵環(huán)節(jié)的改革仍處于探索階段。未來，如何平衡好整體路網(wǎng)效益和安全運營，深化路網(wǎng)接軌權(quán)和運行圖制定權(quán)改革等都迫切需要國家層面的制度設計，推動鐵路領域市場化改革向縱深推進。
（作者系浙江財經(jīng)大學中國政府監(jiān)管與公共政策研究院研究員）
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