日前，國務院印發《推進財政資金統籌使用方案》，出臺十大舉措進一步盤活“沉睡”的財政資金，把“零錢”化為“整錢”，統籌用于發展急需的重點領域和優先保障民生支出。今年以來，國務院常務會議也多次強調要盤活財政存量資金，加大統籌使用力度。財政資金統籌使用，到底難在哪里?破解資金使用“碎片化”，需要在哪些方面動“大手術”?記者采訪了有關部門和專家。
政策效果已顯現，但導致資金“沉淀化”“碎片化”的因素仍廣泛存在
“在加強財政資金統籌使用方面，近年來我們已經采取了一些有效措施，包括加大政府各預算之間的統籌力度，盤活存量資金，清理整合專項轉移支付等，這些舉措在今年的預算中已有所體現。”財政部預算司有關負責人介紹。
比如，從2015年1月1日起，將地方教育附加等11項基金調入一般公共預算，提高國有資本收益上繳公共財政的比例;中央財政將以前年度結轉資金1124億元，在2015年預算中進行重新安排，重點投向民生改善、公共服務和基礎設施等領域。中央財政專項轉移支付項目，在2014年由220個“砍”到130個的基礎上，今年進一步減少到100個左右。
“這些措施確實起到了積極作用，但影響財政資金統籌使用的因素仍然廣泛存在，導致存量資金‘沉淀化’、資金使用‘碎片化’，嚴重制約著財政資金使用效益的提高。”財政部財科所副所長白景明表示。
方案明確，推進財政資金統籌使用的近期目標是盤活各領域財政沉淀資金取得明顯進展，初步建立財政資金統籌使用機制，促進穩增長、調結構。長遠目標是財政資金統籌使用機制更加成熟，將所有預算資金納入財政部門統一分配，做到預算一個“盤子”、收入一個“籠子”、支出一個“口子”，促進財政資金優化配置，推動建立現代財政制度。資金統籌的范圍包括項目資金、重點科目資金、部門資金、財政存量資金、轉移支付資金等。
“此次出臺的方案不是著眼于某一方面，而是將推進財政資金統籌使用與深化財稅體制改革結合起來，統籌考慮預算管理制度、中期財政規劃、事權與支出責任劃分等改革，突出全局性和方向性。”白景明認為。
預算編制不合理，“先分錢、再定事”，導致財政資金難統籌
在當前經濟財政形勢較為嚴峻的情況下，存量資金規模較大，嚴重制約著積極財政政策效用的發揮。
盤活財政存量資金，方案提出新的具體措施包括：從2016年起，對上年末財政存量資金規模較大的地區或部門，適當壓縮下年財政預算安排規模;加快據實結算項目下達進度，項目跨年度實施的，要根據資金需求情況分年下達預算;實時跟蹤了解項目執行情況，項目預算執行進度較慢的，同級財政可按一定比例收回資金，統籌用于經濟社會發展急需資金支持的領域。
“預算編制不合理，專項轉移支付渠道過散、規模過碎，是導致財政資金‘沉淀化’和‘碎片化’的癥結之一。”中央財經大學財經研究院院長王雍君表示，新措施從形成財政存量資金的原因入手，既著眼于盤活已有的，又著力避免形成新的存量資金，應該說是比較切合實際的。
目前，很多財政資金都是“專款專用”，預先指定了特定來源與用途。這些資金由部門掌握并以專項轉移支付的形式下達到地方，錢怎么花地方政府做不了主。這很容易導致兩個結果，一是預算安排與實際脫節，造成錢花不出去;二是“先分錢、再定事”，錢沒有花到最急需的地方，也很難花出效益。
王雍君認為，預算編制不合理除了體制上的問題，還有一個原因是前期準備太脆弱。相關部門應當延長預算準備時間，特別是公共領域的投資要先把事定下來，在環評等基礎工作完成后，再根據工程實際進度，結合中期財政規劃來安排預算資金。
破除體制機制障礙，完善相關法律，盡早取消資金“二次分配”和“支出掛鉤”
“統籌財政資金表面上看是錢的問題，實際上錢的背后的核心問題是‘權’和‘事’的劃分。”財政部財科所所長劉尚希表示，統籌不是簡單地把錢攏到一起，關鍵是要劃清各部門職責，加強“錢”與“事”的統籌與銜接，在資金分配上形成合力、避免重復交叉。
劉尚希指出，在財政資金分配上，目前仍存在一些明顯弊端。比如，將資金“切塊”下達到部門，再由部門進行“二次分配”下達給地方。有的部門每年手中掌握的資金多達幾千億元，而且很多資金投向了競爭性領域，給誰不給誰、給多少都由部門說了算。這使得一些部門權力過大，容易產生資金分配不公和權力尋租，資金使用效益難以把控。
還有在預算安排上，一些重點支出事項還在與財政收支增幅或生產總值掛鉤。比如教育支出與GDP增長掛鉤，經濟欠發達的地方GDP基數低，支出就算每年按“掛鉤”比例增長還是捉襟見肘，而經濟發達的地方資金每年增加一大塊，根本用不完。
“這種掛鉤方式與實際需求脫節，導致公共資源的錯配，不利于公共服務均等化。有的地方中小學買電腦、配實驗室都困難，而有的地方卻在給學校建游泳池，差距越拉越大。”劉尚希說，雖然十八屆三中全會決定和深化財稅改革總體方案早已明確要“脫鉤”，卻遲遲難以推進。主要原因是一些“掛鉤”已經寫進了相關法律，取消“掛鉤”就要修訂法律。
此次方案提出推進財政資金統籌使用的十大舉措，就包括推進部門資金統籌使用，推進統一預算分配權，推進部門內部資金和跨部門資金統籌使用，推進部門職責調整和整合;重點推進科技、教育、農業、節能環保、醫療衛生等重點科目資金的統籌，推動修訂重點支出掛鉤相關法律。“改革的方向明確了，但如何推進落實還要有具體的路線圖和時間表。盡早破除體制機制障礙，完善相關法律法規，財政資金才能發揮最大效益。”劉尚希建議。
