民政部、財政部、人力資源和社會保障部、國家衛(wèi)生計生委、保監(jiān)會等部門近日出臺《關于進一步完善醫(yī)療救助制度全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作的意見》（以下簡稱《意見》），提出年內實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度整合。
　　專家認為，近年來，隨著社會救助范圍不斷擴大，救助項目、涉及部門不斷增多，救助重復、遺漏現(xiàn)象普遍，社會救助“碎片化”問題突出。隨著一系列政策出臺實施，“碎片化”整合已開始破冰，城鄉(xiāng)一體化的綜合型社會救助制度全面實施是2015年最值得期待的社保改革之一。

趙乃育/繪

　　進程　年內整合城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度

　　根據《意見》要求，各地要在2015年底前，將城市醫(yī)療救助制度和農村醫(yī)療救助制度整合為城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。在做好低保對象和特困供養(yǎng)人員救助的基礎上，逐步擴大對象范圍，重點加大對重病、重殘兒童的救助力度。規(guī)范門診救助工作。重點救助對象在定點醫(yī)療機構發(fā)生的政策范圍內住院費用中，對經基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民大病保險及各類補充醫(yī)療保險、商業(yè)保險報銷后的個人負擔費用，在年度救助限額內按不低于70%的比例給予救助。
　　同時，合理確定救助標準。加強醫(yī)療救助與相關醫(yī)療保障制度的銜接，確保城鄉(xiāng)居民大病保險覆蓋所有貧困重特大疾病患者，幫助所有符合條件的困難群眾獲得保險補償和醫(yī)療救助。要科學測算資金需求，加大財政投入。做到醫(yī)療救助與相關信息管理平臺互聯(lián)互享、公開透明，健全“一站式”即時結算。落實有關財稅優(yōu)惠、費用減免等政策，支持、引導社會力量參與醫(yī)療救助。
　　值得注意的是，《意見》提出資助參保參合。明確了對重點救助對象參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險或新型農村合作醫(yī)療的個人繳費部分進行補貼，特困供養(yǎng)人員給予全額資助，最低生活保障家庭成員給予定額資助，保障其獲得基本醫(yī)療保險服務。具體資助辦法由縣級以上地方人民政府根據本地經濟社會發(fā)展水平和醫(yī)療救助資金籌集情況等因素研究制定。
　　事實上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助發(fā)展已經被確定為改革思路，未來將進一步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會救助方面權利公平、機會公平、規(guī)則公平。
　　去年頒布的《社會救助暫行辦法》中，所列的各項救助制度到監(jiān)督管理和法律責任均已不再區(qū)別城鄉(xiāng)二元結構。民政部部長李立國表示，要穩(wěn)步提高社會救助保障水平，縮小城鄉(xiāng)社會救助差距。鼓勵城鄉(xiāng)差別小的地方、有條件的地方，在逐步縮小城鄉(xiāng)救助標準和補助水平的基礎上，逐步達到城鄉(xiāng)標準和補助水平的一致。不過，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展并不意味著城鄉(xiāng)救助水平完全一致，因為財產、收入來源、經營條件以及消費支出等條件不同，城鄉(xiāng)救助標準和水平完全統(tǒng)一還有一個歷史過程。

　　問題　社會救助“碎片化”嚴重

　　長期以來，我國社會救助領域存在“碎片化”的特點，如何將　“碎片化”的做法整合起來，統(tǒng)籌保障困難群眾基本生活，已經成為亟待解決的問題。
　　“就社會救助工作來說，建立一套打破‘碎片化’、逐步實現(xiàn)‘一體化’的救助制度勢在必行。”一位接受《經濟參考報》記者采訪的專家表示，我國社會救助制度主要分為最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等八類，并由多個部門分頭負責。最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、臨時救助等五類由民政部門負責，其中的醫(yī)療保險又由人社部、衛(wèi)計委負責；教育救助由教育部門負責；住房救助由住建部門負責；就業(yè)救助由人社部門負責。一些地方還建立了司法救助、取暖救助等制度，“可以說，社會救助不僅體系碎，而且分支碎；不僅面上碎，而且點上碎”。
　　隨著社會保障制度的全面建立和社會救助分類越來越細、覆蓋面越來越寬、受助人群越來越多，九龍治水、政出多門將導致救助的對象、標準、程序、目標等諸多方面難以有效銜接，多頭救助、遺漏救助、重復救助等現(xiàn)象不可避免。
　　事實上，社會救助“碎片化”可能導致一些面向特定群體的保障制度安排不能真正覆蓋該群體的全體成員。“從現(xiàn)實出發(fā)，一些制度對特定群體還未做到全覆蓋。例如，在社會救助中，低保制度雖然號稱已經實現(xiàn)了應保盡保，但因實踐中存在冒領、優(yōu)親厚友等現(xiàn)象，一些地方客觀上存在符合條件者還未申請到低保的現(xiàn)象。”中國人民大學教授鄭功成表示，社會救助應全面托底，將貧困線下的城鄉(xiāng)居民以及有急難救助需求的城鄉(xiāng)居民悉數納入并施以援助，不再有任何人因生計困難而陷入絕境。
　　隨著一系列政策出臺，“碎片化”整合已經在政策層面破冰。在國家層面，國務院已經批準建立了由民政部門牽頭、有關部門配合的全國社會救助工作部際聯(lián)席會議。在地方層面，絕大多數省份也已經建立了由地方政府領導、民政牽頭、有關部門配合的協(xié)調機制。
　　李立國此前表示，未來將通過建立和完善社會救助工作協(xié)調機制，理順各類制度間的銜接，使得各類制度作用得到充分發(fā)揮。“推進社會救助保障一體化建設，構建惠及全民、重點突出、資源優(yōu)化、公平有效的城鄉(xiāng)社會救助保障體系，穩(wěn)步提高社會救助保障水平和公平性，讓人民群眾共享改革開放紅利，是破解城鄉(xiāng)二元結構，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效途徑”。

　　建議　理順救助機制推進一體化

　　社科院近日發(fā)布的《社會保障綠皮書：中國社會保障發(fā)展報告》，將城鄉(xiāng)一體化的綜合型社會救助制度全面實施，列為2015年最值得期待的五項社保改革之一。報告提出，以過去各項社會救助為基礎，以2014年國務院頒布的《社會救助暫行辦法》及促進慈善事業(yè)發(fā)展的政策性文件為基本依據，社會救助打破了城鄉(xiāng)分割格局，建立了民政部門主導的部際協(xié)調機制，社會救助領域項目分割、政策分割、資源分割的狀態(tài)有望自2015年起發(fā)生改變，是這一制度走向成熟、定型的重要年份。
　　專家建議，未來以社會救助經辦機構為依托，盡快建立健全“一門受理、協(xié)同辦理”機制，切實暢通救助申請和受理渠道，優(yōu)化工作流程，及時受理、轉辦申請救助事項。同時，要解決社會救助各管理部門內部“碎”的問題，需要采取科學有效的辦法，逐步進行整合，努力化“大碎”為“小碎”，化“多片”為“少片”，不斷推進內部救助“一體化”。
　　對于未來社會救助體系改革，中國人民大學中國社會保障研究中心副主任楊立雄認為，應完善《社會救助暫行辦法》各項救助制度的運行機制，改進城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的瞄準機制、待遇調整的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。同時，加強社會救助法治建設，適時出臺《社會救助法》和《社會慈善法》。進一步加大扶貧保障力度。完善城鄉(xiāng)低保制度，逐步強化服務保障和實物保障功能。深化社會救助制度改革，理順低保與專項救助的關系。加大社會救助財政投入，逐步提升社會救助水平。強化社會救助“救急難、托底線”的兜底功能。他表示：“相對社會保險，社會救助無論在保障人數、基金支出方面都較小，但是其作用卻不可替代。即使在發(fā)達國家，社會救助支出仍然占有較高比例，尤其是在經濟發(fā)展放緩時，陷入貧困的人數增加，社會救助受益人數也會相應增加。”
　　此外，在社會救助與社會福利服務領域，僅有政府供給難以滿足城鄉(xiāng)居民有需要者的全部需求，而慈善事業(yè)恰恰是最好的補充。鄭功成認為，慈善事業(yè)所募集的資源能夠彌補政府社會救助資源的不足，慈善組織的服務更可以滿足有需要者的個性化需求，這是政府無法做到的。因此，沒有慈善事業(yè)的配合，社會救助與社會福利事業(yè)的功效會大打折扣。