■PPP尋路·股權(quán)失衡
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| 趙乃育/繪 |
“政府和社會(huì)資本合作的大門打開了，但是小門還沒有開。”一位企業(yè)家抱怨說，社會(huì)資本在和地方政府的關(guān)系上，不少地方政府部門總是“留一手”，項(xiàng)目所在地政府永遠(yuǎn)是強(qiáng)勢(shì)的。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到，在多數(shù)PPP項(xiàng)目合作中，社會(huì)資本由于占股少，處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。一些地方將社會(huì)資本視為“附屬”，在公司架構(gòu)上“大權(quán)獨(dú)攬”，在決策上“獨(dú)斷專行”，令社會(huì)資本淪為“二等公民”。且一旦項(xiàng)目出現(xiàn)重大問題，地方政府難免動(dòng)用行政手段進(jìn)行干預(yù)，導(dǎo)致社會(huì)資本“泥牛入海，受盡欺負(fù)”。
“每次都是卡在控股權(quán)上”
股權(quán)之爭(zhēng)成為PPP模式推廣的“攔路虎”。對(duì)于PPP項(xiàng)目合作，不少地方政府部門明確表示，企業(yè)可以入股，但絕對(duì)不能控股，政府一定要保證51％的控股權(quán)。這令很多社會(huì)資本望而卻步。
“每次都是卡在控股權(quán)上。沒有控股權(quán)，我們的活力很難進(jìn)去。”西南地區(qū)一位集團(tuán)負(fù)責(zé)人說。該集團(tuán)是香港主板上市的北京控股有限公司所屬旗艦企業(yè)，2010年，其與西南某省合作建設(shè)一些縣區(qū)的污水處理項(xiàng)目，方案是當(dāng)?shù)卣谫Y平臺(tái)投入8億元，集團(tuán)投入10億元。這一方案幾經(jīng)調(diào)整，始終無(wú)法獲得地方政府批準(zhǔn)。
“PPP模式不僅是引入社會(huì)資本，也是引入更多的市場(chǎng)意識(shí)和現(xiàn)代管理理念。社會(huì)資本如果不能控股，項(xiàng)目就不能形成合理的公司架構(gòu)，效率低下，無(wú)法有效運(yùn)作。”一位接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的企業(yè)家說。
還有企業(yè)反映，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)重大問題時(shí)，地方政府即使控股少，也會(huì)動(dòng)用行政手段進(jìn)行干預(yù)，結(jié)果是社會(huì)資本“泥牛入海，受盡欺負(fù)”。
北京大學(xué)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力研究院研究員、中國(guó)PPP研究院執(zhí)行院長(zhǎng)郭建新說：“在多數(shù)PPP項(xiàng)目合作中，社會(huì)資本由于占股少，處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。社會(huì)資本缺少?zèng)Q策話語(yǔ)權(quán)，參與PPP的積極性越來(lái)越低。”
“調(diào)價(jià)機(jī)制不明，不敢投入巨資”
西南某水務(wù)集團(tuán)負(fù)責(zé)人劉丹（化名）說，在人力成本、材料成本迅速增長(zhǎng)的形勢(shì)下，如果調(diào)價(jià)機(jī)制不明確，幾乎沒有民營(yíng)企業(yè)敢在PPP項(xiàng)目上投入巨資。如果最后只是國(guó)企動(dòng)、民企不動(dòng)，這樣的PPP仍然是在體制內(nèi)轉(zhuǎn)悠。
記者了解到，北京地鐵4號(hào)線、杭州灣跨海大橋等PPP項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)過程中或多或少存在定價(jià)機(jī)制、收益分配不盡合理的問題。
一些地方政府出于吸引資金目的，往往給社會(huì)資本過高承諾。如北方某城市水廠BOT項(xiàng)目，政府特許經(jīng)營(yíng)20年按高水價(jià)購(gòu)水，但企業(yè)5年就收回全部投資，政府兜底了運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而私人資本獲得無(wú)風(fēng)險(xiǎn)高額回報(bào)。
一位政府人士告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，在PPP項(xiàng)目中，由于招標(biāo)時(shí)缺乏合理的成本預(yù)算作為標(biāo)底，此時(shí)的服務(wù)價(jià)格并非依據(jù)行業(yè)平均成本確定，加上政府與企業(yè)存在信息不對(duì)稱，政府很難掌握項(xiàng)目公司的全部信息。并且由于缺乏人工、材料、機(jī)械消耗等統(tǒng)一的成本標(biāo)準(zhǔn)，使得服務(wù)價(jià)格往往因企業(yè)虛報(bào)成本而抬高。
另一種情境相左的現(xiàn)象是，在服務(wù)費(fèi)價(jià)水平不到位的時(shí)候，地方政府卻未能承擔(dān)起補(bǔ)貼責(zé)任。多位企業(yè)界人士稱，地方政府的支付意愿并不高。“現(xiàn)在很多地方政府的財(cái)政狀況都很緊張，在分配具體資金使用的時(shí)候，通常會(huì)把污水處理、自來(lái)水調(diào)價(jià)一類的排在最后。”龍江環(huán)保集團(tuán)股份有限公司總裁樸庸健說。
多位接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的業(yè)內(nèi)人士表示，在采用PPP模式的過程中，設(shè)計(jì)出各方滿意的定價(jià)和支付機(jī)制，達(dá)到激勵(lì)相容的安排并不容易。
哈爾濱市財(cái)政局金融貿(mào)易處副調(diào)研員謝治安認(rèn)為，關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)，存在一個(gè)客觀的矛盾，即公眾總是期望質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共產(chǎn)品或服務(wù)，私人投資者期望獲得更多的利潤(rùn)，而政府則夾在中間左右為難，定價(jià)水平難以平衡社會(huì)公眾和投資者的利益。
“定價(jià)是有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和原則，就是價(jià)格的調(diào)整機(jī)制，幾十年不變不科學(xué)，變得太頻繁也不科學(xué)，最理想的狀態(tài)是讓私營(yíng)資本盈利但不暴利。”財(cái)政部財(cái)科所研究員、中國(guó)PPP研究院常務(wù)副院長(zhǎng)孫潔說，這一點(diǎn)在實(shí)際操作中并不容易，要具體了解是基于一個(gè)什么樣的調(diào)節(jié)機(jī)制，與物價(jià)指數(shù)如何掛鉤，要了解到有些地方長(zhǎng)期不調(diào)價(jià)，經(jīng)營(yíng)者負(fù)擔(dān)的成本就會(huì)上升。
“很多地方還是‘政府吃肉、企業(yè)喝湯’”
一些地方政府“共贏”意識(shí)匱乏，在合作中一再?gòu)?qiáng)調(diào)自身優(yōu)勢(shì)地位，視自身為社會(huì)資本的監(jiān)督方甚至對(duì)立方，缺乏考慮合作伙伴的合理權(quán)益，導(dǎo)致社會(huì)資本在屢遭挫折后“傷心”“失望”。
記者采訪發(fā)現(xiàn)，由于各方面信息不能互通，不少地方政府以“單打一”心態(tài)，抱著“我”字不放，想的是“我肥你瘦”。
中國(guó)物業(yè)管理協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)、福建永安集團(tuán)董事長(zhǎng)林常青說，很多地方還是“政府吃肉、企業(yè)喝湯”的思維，能源、通訊等高收益項(xiàng)目仍壟斷在政府和國(guó)企手里，一些根本不賺錢的項(xiàng)目像卸包袱一樣扔出來(lái)給民企做。這種情況不變，大面積PPP合作在現(xiàn)階段就不可能成功。當(dāng)前大多數(shù)地方政府都缺乏基于成本漲跌的調(diào)價(jià)機(jī)制理念，“回報(bào)意識(shí)”不強(qiáng)。
不僅如此，不少受訪的企業(yè)家指出，當(dāng)前在PPP合作中，一些地方在PPP項(xiàng)目中將社會(huì)資本視為“附屬”，在公司架構(gòu)上“大權(quán)獨(dú)攬”，在決策上“獨(dú)斷專行”，使一些社會(huì)資本有“二等公民”的感覺。
中央政策研究室原副主任、中國(guó)PPP研究院理事長(zhǎng)鄭新立認(rèn)為，在PPP合作中，往往立項(xiàng)、評(píng)估、決策完全由政府說了算，企業(yè)參與積極性不高，即使形成合作意向，也無(wú)法形成現(xiàn)代公司治理模式。
郭建新說：“PPP合作引入社會(huì)資本的意義，不僅在于補(bǔ)充資本金不足，更多要形成契約精神，使我們的產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)制度更好地適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)，進(jìn)一步打開解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力的潛在空間。視社會(huì)資本股權(quán)為‘二等股權(quán)’的PPP項(xiàng)目長(zhǎng)久不了。”
此外，一些地方在引入社會(huì)資本后，還不斷對(duì)企業(yè)提出不合理要求，讓企業(yè)承擔(dān)本來(lái)不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。
黑龍江偉盛節(jié)能建筑有限公司總經(jīng)理耿鐵偉告訴記者，社會(huì)資本在一些地方投資后，政府拖欠款項(xiàng)時(shí)有發(fā)生，企業(yè)進(jìn)來(lái)了，又不得不維持運(yùn)營(yíng)，就去向銀行貸款，大大加重企業(yè)財(cái)務(wù)成本。
西南某水務(wù)集團(tuán)公司2009年在南方一個(gè)地級(jí)市投1.3億元建設(shè)污水處理廠，工程開工一段時(shí)間后企業(yè)發(fā)現(xiàn)配套管網(wǎng)遲遲沒有建設(shè)，當(dāng)?shù)卣畡t要求所有管網(wǎng)均應(yīng)由該公司建，公司不斷解釋情況，但至今都沒有得到正式回復(fù)，給企業(yè)生產(chǎn)造成極大負(fù)擔(dān)。
專家建議彈性定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)
成功實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)雙贏和合理地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政府既希望民間資本參與，又希望民間資本賺取較低的利潤(rùn)率，而站在企業(yè)角度，則希望取得更高的投資回報(bào)。因此，科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)所形成的激勵(lì)—約束機(jī)制、收益分配和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等因素，成為PPP項(xiàng)目成功實(shí)施不可忽視的重要條件。
風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP具有的三大特征之一。孫潔解釋說，通過這一原則和方式，把原來(lái)由政府完全承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)變成政府和企業(yè)各自承擔(dān)。這是PPP伙伴關(guān)系的一個(gè)重要基礎(chǔ)，如果沒有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，就不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系，無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、無(wú)論是私人部門還是公共部門、無(wú)論是個(gè)人還是企業(yè)，沒有誰(shuí)會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)，而是會(huì)為了利益千方百計(jì)地避免風(fēng)險(xiǎn)。
“譬如，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)就應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān)，你建了污水處理廠就要保證把污水處理干凈；而土地風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)等，像供水價(jià)格是由政府定價(jià)的，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)就要由政府承擔(dān)，在企業(yè)持續(xù)虧損情況下考慮予以補(bǔ)貼。”樸庸健舉例說。
中國(guó)PPP研究院院長(zhǎng)賈康表示，在PPP中，公共部門與民營(yíng)部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與民營(yíng)部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。諸如政府采購(gòu)過程，之所以不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因?yàn)殡p方在此過程中都讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而在公私伙伴關(guān)系中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。
一個(gè)明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中，如果因一般時(shí)間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致民營(yíng)部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對(duì)其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下，有效控制民營(yíng)部門因車流量不足而引起的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，民營(yíng)部門會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個(gè)領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。
與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)密切相關(guān)的是，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，目前尚存在定價(jià)機(jī)制、收益分配機(jī)制等不盡合理的問題。對(duì)此不少業(yè)內(nèi)人士和專家指出，應(yīng)該采取“彈性定價(jià)”，盡快形成科學(xué)的收益分配模型。一些專家建議，建立一種動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)，或者政府補(bǔ)貼機(jī)制，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)，同時(shí)，還要有績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況調(diào)整投資回報(bào)率，從而對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生吸引力。
（本稿件由記者任鵬飛、強(qiáng)勇、夏軍、毛偉豪、王凱蕾、涂洪長(zhǎng)、姜辰榮、何 宗渝、何偉、汪偉采寫）
