摘要：動輒二三十年，回報與風險之間的對應關系很難事前完全確定，必須有良好的調整機制，更重要的是引入充分競爭，讓市場而非主管領導給社會資本制定合理回報。          

      PPP扛旗“民間4萬億”

　　“紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行。”這是11月25日，財政部金融司司長孫曉霞在第三期全國財政系統PPP培訓班上引用的詩句。

　　記者了解到，這次培訓班的學員包括了地方財政負責PPP工作的處長、分管局長、科長、部分分管廳長，以及融資平臺公司的財務負責人。孫曉霞直言，這次培訓與前兩期有所不同，重于實務，旨在幫助大家盡快進入PPP實踐操作階段。

　　十天之后，12月4日，財政部、發改委同日發布3份PPP文件：財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(下稱“操作指南”)、30個PPP示范項目清單以及國家發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(下稱“指導意見”)，為2015年的PPP項目落地打響了發令槍。

　　多位PPP領域專業人士接受本報記者采訪時表示，明年中國各地將掀起一番PPP的熱潮。大量的基礎設施和公用事業項目，將采用PPP模式嘗試創新融資，引入社會資本。

　　中債資信公共機構首席分析師霍志輝預計，城市基礎設施融資總需求額將近10萬億元，而根據城市基礎設施投資額以及可以進行PPP模式融資的項目進行測算，明年全國PPP項目融資規模約1.5萬億元。

　　發令槍響

　　財政部PPP示范項目即將簽出第一單。

　　12月8日晚8點半，大岳咨詢總經理金永祥臨時建起一個微信群，興奮地宣布：安徽池州污水廠網打包PPP項目即將于12月10日正式簽約。10日當天，記者獲得消息顯示，簽約將推遲幾天。

　　“該項目是財政部和住建部共同推出的示范項目，住建部希望推動市政管網領域發展PPP模式，得到了財政部經建司的支持。”金永祥說。大岳咨詢是該項目的政府方顧問。

　　據金永祥透露，池州項目管網長度750公里，資產價值5.9億元，兩個污水處理廠日處理污水10萬噸，作價1.2億元，合計7.1億元，通過公開招標尋找社會資本合作方，最終深圳水務以上述價格中標，“污水處理廠的具體經營模式是TOT，管網的模式是政府購買服務——委托經營，特許經營期為26年”。

　　目前，該項目已確定獲得安徽省2950萬元補貼大禮包，其中有700萬元管網維護補貼，這一禮包今后每年都有。

　　然而，據記者了解，由于投資規模巨大，公益性強，此前水務領域一般只把水廠單獨拿出來做PPP，廠網打包PPP項目非常少。安徽池州污水廠項目能否開啟PPP“池州模式”令人期待。

　　除了金永祥以外，本報記者近日聯系多位PPP項目參與者，幾乎不約而同地回復正在外地出差，洽談項目。而為PPP項目打響發令槍的無疑要屬財政部、國家發改委近日推出的具體操作性文件。

　　從7月份立項，前后經過近5個月數十稿修改，并在部內司局和地方財政部門多次征求意見之后，操作指南在12月4日正式下發。同日公布的還有財政部30個PPP示范項目清單，指導意見也在國家發改委官網掛出。

　　12月8日，國家發改委投資司巡視員歐鴻指出，目前國家發改委正在會同有關部門，制定多個涉及PPP模式的細則。

　　濟邦咨詢董事總經理張燎12月9日對記者表示，操作指南解決了前期發布的一些文件操作性不強，具體參與方不知道如何動手的問題；第一次對PPP項目進行了全方位的指導，而“示范項目清單則打響了PPP模式的發令槍，釋放了信號彈。”

　　據張燎介紹，財政部首批30個PPP示范項目，包括8個新建項目、22個存量轉型項目，是從全國申報的近70個新建項目和80多個存量轉型項目中通過初步篩選、專家評審、集體會商后確定的，保留下來的項目僅占申報量的20%，“地方在申報之前還需經過省級政府篩選一遍。”

　　按照10月30日財政部PPP領導小組工作簡報記錄，財政部已會同相關部門、地方政府，按照價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等標準，征集適宜采用PPP的項目，各地上報200多個項目，總投資金額近5000億元。

　　除了地方政府積極，記者近日在中國財政學會PPP專委會的沙龍上發現，券商 、基金、資管、私募等行業人士對開展PPP融資業務積極性很高。“只要項目好、運作規范，根本不愁融資。”金永祥說。

　　投資新“錢途”

　　清華大學建設管理系教授王守清從事PPP相關研究長達20余年，他認為，2014年是中國PPP模式開啟的元年。

　　如果以新政的出臺分量和數量而論，確實如此。據記者不完全統計，自9月23日財政部首個PPP文件——《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金76號文)下發以來，中央政府層面發布的直接涉及PPP內容的文件不少于7篇，包括國發43號文、45號文、60號文、財預351號文，以及發改投資2724號文、財金112、113號文。

　　其中，國務院的三個文件分別從地方政府性債務管理、預算管理制度改革、創新重點領域投融資機制三個不同角度強調了PPP模式的意義和定位。

　　而如果以具體項目落地而言，PPP模式元年則要到2015年。“目前，我們的輿論宣傳、理論培訓、項目篩選工作，已經開展快一年了，PPP政策框架也已基本成型，下一步就要‘真槍實彈’地干。”孫曉霞在培訓班上稱。

　　在張燎看來，明年肯定是PPP項目大量涌現的年頭，因為地方政府的融資模式將發生很大變化，“國發43號文明確了地方政府融資的兩個新方向，一個是PPP，另一個就是自發自還的地方債。今年四季度已經出現首批PPP項目進入項目準備及采購等實施階段的明顯趨勢，隨著明年地方政府基建項目計劃的制定，PPP項目肯定會大量涌現。”

　　記者注意到，今年8月份以來，重慶 、江蘇 、安徽、福建 、青海等地先后發布了首批PPP試點項目計劃，各省計劃投資額都在千億左右級別。

　　毋庸諱言，2015年，中國經濟下行壓力仍然較大，各界預期正在召開的中央經濟工作會議將調低明年經濟增長目標。霍志輝預計，明年基礎設施投資仍將是拉動經濟增長的重要因素。在此背景下，PPP所能拉動的基建投資被寄予厚望。

　　10月26日，李克強總理在相關文件上批示，“財政部要會同相關方面繼續在營造環境、規范管理、增進信心上下功夫，助推更多項目落地，實現穩增長、調結構、惠民生和企業發展的多贏。”

　　霍志輝為記者算了筆賬：“2015年城鎮基礎設施(扣除電力、鐵路等)和保障房建設投資需求約分別為8.60萬億元和1.00萬億元，扣除資本金后，新增融資需求5.70萬億元，再加上2015年全國政府融資平臺到期債務規模約為4.20萬億元，整體上預計2015年城市基礎設施融資總需求額將約為9.90萬億元。”

　　“我們預計地方政府債券發行規模8000億元左右，剩余資金缺口仍很大，雖然PPP模式融資規模將大幅增長，但仍很難完全滿足基礎設施投融資需求。”霍志輝說。

　　地方跟進難度大

　　政策東風雖然已經具備，項目落地仍有不確定因素。

　　雖然財政部、各地政府也組織了大量培訓，但地方財政部門，尤其是基層并沒有類似的項目管理經驗。一位直轄市財政局PPP相關人士對本報記者坦言，目前該市尚未制定明年的PPP項目計劃，“我們覺得還是很復雜，需要想清楚了再推進。”

　　在PPP工作全國領先的江蘇，這次財政部30個示范項目獨獲9個。一位接近省財政廳的人士對記者表示，PPP的方向是對的，但仍需要更高層面的法律對PPP的規則、參與各方的權利義務加以明確，目前的文件層級較低難以打消社會資本疑慮，“個人感覺，目前社會資本對參與PPP還不是很活躍，很多還在觀望。”

　　據了解，目前財政部、發改委主導的特許經營立法工作仍處于前期階段，短期難以推出。

　　“作為起步階段，部委、地方政府為PPP提供一些支持政策‘扶上馬’是可以的，但長期來看，還得靠PPP模式自身的生命力和可持續性。”上述江蘇省人士表示，“PPP模式本身也是調節政府與市場關系的一種方式，如果政府政策傾斜太大，可能有違PPP初衷。”

　　據金永祥透露，財政部發布30個示范項目時并未明確具體的支持政策，可能采取一事一議。

　　此外PPP主管部門之間的協調似乎也存疑云。對于12月4日財政部和發改委同一天頒布針對PPP的操作指南和指導意見，張燎認為，一方面相關部委競相落實三中全會決議和國務院領導指示，部委之間有一定程度的競爭也是好事；另一方面證實了市場此前的一種擔憂，即如果缺乏協調，不同部委發出的聲音難免有亂調、重音現象，可能讓地方政府無所適從，亟待政府高層協調。

　　事實上，社會資本參與PPP的合理回報率確定目前仍是難題，回報太低社會資本不愿參與，回報太高可能損害公眾利益，政府方無法接受。

　　多位專家認為，PPP項目周期動輒二三十年，回報與風險之間的對應關系很難事前完全確定，必須有良好的調整機制，更重要的是引入充分競爭，讓市場而非主管領導給社會資本制定合理回報。

　　中國投資協會會長張漢亞對本報記者表示，政府與社會資本合作，跟國有企業混合所有制改革存在相似的困境，民間資本能不能在合作中取得主導權是問題的關鍵，如果只是跟著跑龍套，民間資本的積極性不會很高。