33歲的郝芳芬是四川雅安市漢源縣九襄鎮(zhèn)的一名村民，在成都市從事家政服務已近8年。談到落戶成都或者雅安市，郝芳芬顯得有些猶豫。她坦言，雖然這幾年收入從過去每月的1500元漲至2500多元，但她還是希望將戶口留在家鄉(xiāng)。“大城市生活成本比老家高多了。在老家，自己有地，吃喝不愁。”
在國務院新出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中，將在2020年實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶作為一項重要目標。然而《經(jīng)濟參考報》記者近期在浙江、河南、四川、陜西、江西等地采訪時卻發(fā)現(xiàn)，盡管各地均出臺了政策推進戶籍制度改革，但相當數(shù)量的農(nóng)民卻因擔心自己原有利益受損和難以享受城市居民配套待遇而心存顧慮，“進城不落戶”的現(xiàn)象突出，甚至出現(xiàn)了原有城市戶籍人口希望換成農(nóng)村戶籍的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。
戶口利益鏈此消彼長 農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)顧慮多
浙江省公安廳人口管理與服務總隊總隊長阮文廣認為，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展、城鄉(xiāng)建設不斷加快和社會利益格局持續(xù)調(diào)整，農(nóng)村戶口背后的利益鏈越來越長，城鎮(zhèn)戶口背后的利益鏈越來越短，農(nóng)業(yè)轉移人口進城落戶意愿不強的趨勢還可能進一步加劇。
和郝芳芬一樣，在勞務輸出大省四川、河南等地，大多數(shù)農(nóng)民工對在城鎮(zhèn)落戶“顧慮較多”。國家統(tǒng)計局河南調(diào)查總隊2013年底的一份調(diào)研報告顯示，盡管當前農(nóng)業(yè)轉移人口成為城鎮(zhèn)居民的意愿較為強烈，超過八成的農(nóng)民愿意在城鎮(zhèn)就業(yè)生活，但在城鎮(zhèn)落戶的積極性并不高，商丘市愿意落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村轉移就業(yè)人口比例不足5％。
在人口流入大省浙江，由于擔心不能在城鎮(zhèn)長期穩(wěn)定就業(yè)，對流出地農(nóng)村的既得和預期利益又難以割舍，在流入地落戶的意愿也并不強烈。據(jù)2014年2月該省流動人口流動狀況抽樣調(diào)查，“希望在居住地落戶的”僅占8.5%，大部分流動人口更看重務工收入、子女就學和社會保障等問題。
河南省許昌縣尚集鎮(zhèn)羅門村村民完海亮“一輩子窮在戶口上”的遭遇正是許多農(nóng)民“進城不轉戶”心態(tài)的注腳。近4000口人的羅門村，2000多個勞動力全部在外務工，800多戶中在市縣購房者多達100多戶，但戶口都留在村里。2004年農(nóng)業(yè)稅廢除后，完海亮借在鄭州工作之機，花費數(shù)萬元將全家4口的戶口遷到了鄭州，此后企業(yè)倒閉，失業(yè)多年連社會保險的費用都難以為繼，無奈之下，2012年，完海亮花費2萬多元為村里打井、修路，得到村民許可，又重新將戶口遷回了農(nóng)村。
落戶成本成“硬骨頭” 城鎮(zhèn)承載能力有限
據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國城市化發(fā)展報告2012》，在社會保障和公共服務配套上，農(nóng)民市民化的平均成本為10萬元/人，進入大城市的成本還將成倍增加。《經(jīng)濟參考報》記者在浙江、四川、江西等地追蹤采訪時發(fā)現(xiàn)，落戶成本高是許多戶籍制度改革參與者們最大的顧慮。
教育問題一直是進城務工人員最關注的話題。近年來，各地大力解決進城務工人員子女的就讀問題。隨著大量農(nóng)民工子女流入城鎮(zhèn)，給地方財政帶來了一些負擔。成都市教育局局長呂信偉曾給記者算過一筆賬：成都現(xiàn)有義務教育階段外來務工子女36萬人，每人每年財政轉移支付僅300元，而成都市生均教育成本在1萬元以上。
“只要農(nóng)民工落戶南昌，其子女入學和當?shù)爻鞘芯用褡优雽W并無政策上的差異。”南昌市教育局義務教育工作處楊雪飛介紹。經(jīng)測算，若南昌新增100萬城市人口，預計學生將增加20萬人。而要在短時期建立一批師資合格的教師隊伍、能夠提供合格教育質(zhì)量的學校非一朝一夕之事。
城市基礎設施的配套也成為戶籍改革后城鎮(zhèn)化面臨的突出問題。以自來水供給為例，今年以來，鄭州城區(qū)因干旱問題已發(fā)生兩次供水危機。按照規(guī)劃到2020年，鄭州市中心城區(qū)人口要達到700萬，而目前僅為300多萬。鄭州市自來水公司的規(guī)劃顯示，為了配套人口增長，鄭州市將新建7個水廠，供水能力達到214萬立方米，為目前鄭州市供水能力的數(shù)倍。但一個尷尬的現(xiàn)實是，目前僅有一座水廠在建，其余規(guī)劃僅停留紙面，周邊水源呈現(xiàn)枯竭態(tài)勢。而河南省電力公司也反映，當前，隨著人口向城鎮(zhèn)的集聚，鄭州等大城市和縣域農(nóng)電的迎峰供給也都日漸緊張，大城市限電和農(nóng)村超負荷區(qū)域存在擴大化趨勢。而龐大的電網(wǎng)新建和擴容投資以及供地等問題都日漸凸顯。
“當前城鎮(zhèn)承載農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的能力比較有限。近年來浙江省各地的環(huán)境污染、交通擁堵、房價和生活成本上升、就學就醫(yī)資源緊張等‘城鎮(zhèn)病’已逐漸顯現(xiàn)。”阮文廣說，“以2300萬流動人口基數(shù)計算，全省農(nóng)業(yè)轉移人口市民化總成本將達2.3萬億元，而2013年浙江省地方財政收入為3797億元。”
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化 促進人口雙向流動
專家認為，需要在制度設計上考慮到農(nóng)民的利益和意愿，通過市場化手段和利益贖買選擇來保障農(nóng)民的自由選擇權，而不是采取強制性和強迫性措施。
河南省發(fā)改委主任孫廷喜認為，城鎮(zhèn)化的科學推進必須確保農(nóng)民的利益不受損害，要積極推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點、農(nóng)村宅基地確權登記頒證工作和集體經(jīng)濟股份制改革，完善農(nóng)村土地流轉服務體系，促進農(nóng)民收益最大化，消除農(nóng)民進城后顧之憂，彌補進城個人成本，增強向城鎮(zhèn)轉移動力。
河南大學教授耿明齋認為，破解戶籍逆城鎮(zhèn)化的困局，除農(nóng)村個人資產(chǎn)問題外，培養(yǎng)農(nóng)民進城必需的文化和技術等“軟實力”，一方面，政府部門應該多為農(nóng)民工提供教育、培訓的機會和平臺，從政策上要求農(nóng)民工必須接受必要的事業(yè)培訓或持證上崗；另一方面，農(nóng)民工要積極主動參加各類學習培訓，不斷提高自身文化水平和技能水平，提高自身就業(yè)能力和技能水平，真正在城市立足。
“戶籍制度改革目前只是邁出了第一步，實際上，城鄉(xiāng)戶籍制度改革和城鄉(xiāng)一體化，不僅意味著農(nóng)村人口可以在城市定居，也意味著城市人口可以到鄉(xiāng)村定居。”中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員李人慶說，“如果只有單向的流動，那還稱不上所謂的一體化。我們要改變傳統(tǒng)思維，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并不一定是城來統(tǒng)鄉(xiāng)，完全可以借鑒農(nóng)村政策中好的，來影響城市政策。在城鄉(xiāng)之間都需要在福利和保障政策上不斷消除不平等的權利責任，建構國民一體化的權利責任保障體系。對于其選擇也要考慮到其心理社會承受力給予一定緩沖期，緩解其心理壓力和社會適應壓力。”
著眼就地市民化 傾斜性投資中小城鎮(zhèn)
專家認為，當前要推進戶籍制度改革，關鍵在于通過同步配套改革，增強進城動力，解決好進城農(nóng)民工在住房保障、就業(yè)服務、子女教育等方面的需求，逐步實現(xiàn)社會保障跨市州接續(xù)，全省范圍無縫對接，推動城鎮(zhèn)常住人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務和同等權利。
“人口城市化和市民化需要相應的公共財政支撐，如何分攤流動人口定居所帶來的城市化財政負擔,是一個尚待解決的難題。”中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員李人慶認為，“中小城市的人口擴張會對人口流入地財政帶來壓力，財政保障需要解決財權和事權不相匹配的問題。”
阮文廣認為，戶籍制度改革應當著眼于農(nóng)業(yè)轉移人口就近就地市民化。就近就地市民化成本較低。從城市承載能力看，流動人口過度流向大城市，可能會給大城市帶來交通堵塞、環(huán)境污染、資源緊張、城市貧富兩極分化等“大城市病”。同時，隨著農(nóng)村生活水平日益提升，農(nóng)村人口到大城市居住生活的意愿正日益減弱。無論從城鎮(zhèn)化長遠發(fā)展看，還是從農(nóng)村人口自身意愿看，促進農(nóng)業(yè)轉移人口就地就近市民化應該是戶籍制度改革的最佳選擇。
“現(xiàn)在國家主導向農(nóng)村地區(qū)投資較多，利益集團大公司主導的投資多集中于大城市，而中小城市和建制鎮(zhèn)等恰恰是目前投資少有覆蓋的地方。我們需要改變現(xiàn)在的國家財政戰(zhàn)略，堅持向城鎮(zhèn)做傾斜性投資，改變以往投資集中于大城市的局面，以投資改善中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展環(huán)境。”中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院院長溫鐵軍認為。
此外，阮文廣認為，當前我國戶籍管理制度相關法律法規(guī)滯后，已成為深入推進戶籍制度改革面臨的嚴峻問題，早已與我國目前的社會情況不相適應，使推進戶籍制度改革缺乏全面完整的法律參照，建議盡快出臺相應的法律法規(guī)，讓基層部門在具體操作過程中有法律依據(jù)。
記者在各地采訪戶籍制度改革時，眾多戶籍制度改革參與者和專家表示，取消城鄉(xiāng)二元體系的戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民戶籍性質(zhì)僅僅是標志。衡量戶籍改革實際成效的關鍵還是在于各項配套政策的跟進與落實，即消除依附在戶口性質(zhì)上的如醫(yī)療、就業(yè)、住房保障等方面的差別待遇，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務的全覆蓋。這也是實施戶籍改革最大的難點。
制度維權打消后顧之憂
四川省社會科學院研究員郭正模認為，我國推進戶籍制度改革，將解決農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)人口長期以來社會保障與權利上不平等的現(xiàn)象，應進一步解決農(nóng)村土地產(chǎn)權與農(nóng)民財產(chǎn)轉移的問題，才能消除農(nóng)民進城的后顧之憂。
浙江省德清縣是最早進行戶籍制度改革試點的地區(qū)。為了從制度上保障農(nóng)民合法權益，打消農(nóng)民進城的后顧之憂，并真正實現(xiàn)農(nóng)村居民“留鄉(xiāng)”或“進城”的自主選擇權。該縣提出了“先確權、再戶改”的改革思路。在取消戶籍性質(zhì)劃分前，實施歷史遺留戶口問題清理，明確全縣每一名居民其戶改前的戶籍身份。通過對農(nóng)村土地（山林）承包經(jīng)營權、村集體資產(chǎn)收益權以及農(nóng)村宅基地三項權益進行確權，實現(xiàn)農(nóng)民可以在取消戶籍性質(zhì)標識的情況下繼續(xù)保留其原有權益。明確了進城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民以取消戶籍性質(zhì)前的居民戶籍備份數(shù)據(jù)為依據(jù)，繼續(xù)享受農(nóng)村居民計劃生育政策待遇。
在江西省南昌市，當?shù)卦谵D戶農(nóng)民利益保障上只做加法、不做減法。一方面是充分保障轉戶農(nóng)民既有利益，同時顯化資產(chǎn)價值，通過土地處置等配套機制，增加轉戶農(nóng)民財產(chǎn)性收入。南昌市農(nóng)業(yè)局農(nóng)村經(jīng)營管理站站長王群介紹，根據(jù)新規(guī)，農(nóng)村居民轉為城鎮(zhèn)居民后，其承包的土地可采取保留、流轉、退讓三種處置和利用辦法。
陜西省則提出了對進城農(nóng)民實行“宅基地換住房、承包地換社會保障”的補償辦法，對舉家遷入城鎮(zhèn)并自愿退出原有宅基地和承包地的農(nóng)民，都給予一次性經(jīng)濟補償，并使他們在城里享受與城市居民無異的社會保障。
轉移支付與市民化掛鉤
四川省社科院教授胡光偉認為，戶籍制度改革的公共成本，需要政府、企業(yè)、社會共同承擔。特別是政府要完善公共財政體系，建立與常住人口規(guī)模相掛鉤的教育、醫(yī)療等公共資源配置和財政轉移支付制度，形成“錢隨人走”、“錢隨事走”的機制。探索建立外來人口市民化專項基金，重點補貼農(nóng)村轉移人口集中流入地區(qū)公共服務投入。
“農(nóng)民市民化平均成本為10萬元，不僅包括養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等成本，也包含了城市基礎設施建設成本。”南昌市發(fā)改委副主任鐘堅介紹，隨著大量農(nóng)民進城務工，南昌財政中的稅收收入、土地收益必將增加。政府可以將財政資金壓力攤薄到6年時間范圍內(nèi)逐步消化，只要操作有序，完全處于政府財力的可控范圍內(nèi)。
鐘堅認為，國家提出建立財政轉移支付同農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，可以通過選擇若干市縣開展新型城鎮(zhèn)化試點，重點在農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制、改革完善農(nóng)村宅基地制度等方面進行探索。“過去，我國主要以戶籍人口為依據(jù)進行資金經(jīng)費劃撥，今后要加大省級財政統(tǒng)籌力度。進一步完善市縣轉移支付機制，在轉移支付中充分考慮非戶籍常住人口因素，逐步建立與市民化掛鉤的轉移支付制度。”鐘堅說，為降低政府負擔，還可積極引入企業(yè)、社會組織建立財政轉移支付同農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制等主體參與相關公共服務的生產(chǎn)。
浙江德清縣在試點戶籍制度改革時，在充分考慮財政承受能力和資源承載能力的前提下，按照“先易后難、量力而行”的原則，對條件成熟的16項政策進行了調(diào)整。“戶籍制度改革應當是一個漸進的過程，戶籍制度背后涉及一系列相關政策的再調(diào)整和利益的再分配，在現(xiàn)有的法律框架、政府財力、社會承受力背景下，長期以來形成的城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別、制度差別不可能一夜拉平，如果依靠強硬的行政手段干預人口遷移和制度調(diào)整，必然會帶來一系列社會矛盾和后遺癥。”浙江省公安廳負責人認為。
