繼8月31日十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過修改預(yù)算法的決定之后，昨天國務(wù)院又發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)。這意味著我國現(xiàn)代財(cái)政制度的建立繼立法層面邁出實(shí)質(zhì)性步伐之后，從實(shí)際操作層面做進(jìn)一步完善的制度設(shè)計(jì)也告完成。
暫且撇開預(yù)算制度改革對推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的深遠(yuǎn)意義不談，僅著眼于地方政府施政而言，可以說，預(yù)算管理新政勢必將倒逼地方政府和官員改變角色，轉(zhuǎn)換思維，加快由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向提供公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。
這是因?yàn)椋A(yù)算管理制度改革后時(shí)代，一些地方政府和官員鉆以前預(yù)算管理透明度不夠、規(guī)范性差的空子而習(xí)慣采用的舊路數(shù)再難行得通。大致說來，未來將有三條以前地方政府樹政績、求速成所常用的“發(fā)展路徑”將被封堵。
一是混水摸魚之路。以往，因預(yù)算內(nèi)容口徑較窄，公開范圍不廣、公開項(xiàng)目不細(xì)，造成地方政府財(cái)政資金收支及使用有失規(guī)范，各種形式的監(jiān)督成本高、效率低，預(yù)算管理的約束性差，預(yù)算項(xiàng)目朝令夕改、隨意增刪的現(xiàn)象并不鮮見。一些官員借機(jī)大搞政績工程、形象工程，所謂預(yù)算形同虛設(shè)。更有一些地方大搞“跑部錢進(jìn)”，以爭取上級政策資金的優(yōu)先配置權(quán)。而現(xiàn)在，公開成為新頒《決定》中的一大關(guān)鍵詞。《決定》要求，積極推進(jìn)預(yù)決算公開。細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容，擴(kuò)大部門預(yù)決算公開范圍，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算也將按項(xiàng)目按地區(qū)公開。如此一來，錢是怎么花的，花到了哪個(gè)項(xiàng)目上，是否在預(yù)算范圍之內(nèi)，負(fù)責(zé)監(jiān)督的部門和群眾心里都揣著一本明白賬，發(fā)現(xiàn)哪里不對勁兒，盡可以一項(xiàng)一項(xiàng)對照著仔細(xì)掰扯。這樣，政府再花錢只能照著預(yù)算明明白白、規(guī)規(guī)矩矩地來，再不能視預(yù)算為無物和擺設(shè)，不似以前一筆糊涂賬，外人無從對照，無據(jù)可查，有效監(jiān)督自然也無從談起。
二是惡性競爭之路。《決定》提出，全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。一方面，未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門不能對企業(yè)再隨意派送“財(cái)政優(yōu)惠”的政策“紅包”，已經(jīng)出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策要進(jìn)行規(guī)范，違反法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的一律停止執(zhí)行，有明確時(shí)限的到期停止執(zhí)行，未明確時(shí)限的須設(shè)定時(shí)限。另一方面，建立稅收優(yōu)惠政策備案審查、定期評估和退出機(jī)制，加強(qiáng)考核問責(zé)。可以說，這些規(guī)定一方面明晰了地方政府的權(quán)力邊界，有利于統(tǒng)一有序、開放競爭的市場體系的建設(shè);更重要的是，它也有利于地區(qū)間在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展上回歸良性競爭之路。要知道，長期以來，在畸形政績觀主導(dǎo)下，尤其是在GDP考核指揮棒下，許多地方政府為吸引投資，或出于地方保護(hù)，針對企業(yè)隨意出臺(tái)招商優(yōu)惠政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策，甚至到了涸澤而漁、不計(jì)成本的地步，地區(qū)間的惡性競爭愈演愈烈。如此既不利于地方的長期可持續(xù)發(fā)展，也不利于市場公平的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)在新政等于拿掉了地區(qū)間濫用權(quán)力PK的資本，各地政府既是受制者，也是受益者，畢竟惡性競爭既非其本意，亦非其所愿。現(xiàn)在可謂是跳脫苦海，終得解脫。
三是寅吃卯糧之路。所謂“寅吃卯糧”，即透支消費(fèi)，只顧眼前，不計(jì)長遠(yuǎn)。一些地方政府為求快速發(fā)展，快出政績，不顧地方財(cái)力，不惜突破預(yù)算，大肆舉債，大上項(xiàng)目，表面風(fēng)光，暗藏風(fēng)險(xiǎn)，此種現(xiàn)象正是“寅吃卯糧”的生動(dòng)寫照。新《決定》要求，要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。同時(shí)提出，建立考核問責(zé)機(jī)制。把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績考核，明確責(zé)任落實(shí)。這意味著地方政府性債務(wù)誰借誰還，既不能耍賴，也不能轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)給中央政府，必須量入為出，量力而行。同時(shí)靠債臺(tái)高筑來打造“政績”也“此路不通”了，過去那種“拍腦袋決策，拍屁股走人”、留一屁股債務(wù)給繼任的地方官員今后恐怕不但走不了人，還可能會(huì)被追責(zé)“打屁股”。硬化預(yù)算約束之后，一些吃順嘴了的地方政府若還想繼續(xù)卯糧寅吃，只怕吃得進(jìn)，咽不下嘍。
因循舊路意味著沒有出路，預(yù)算管理制度改革開啟的是現(xiàn)代財(cái)政制度的新篇，也是各級政府依法行政、地方發(fā)展規(guī)范有序、千帆競發(fā)的新局。堵舊路，辟新途，興利除弊，革故鼎新，由預(yù)算管理制度改革后時(shí)代的到來，也讓我們對未來全面深化改革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展蹄疾步穩(wěn)的前景更增勇氣和信心。
